ПОСТАНОВА
Іменем України

14 травня 2020 року 
Київ
справа №127/5403/17
адміністративне провадження №К/9901/21309/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Губської  О.А., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №127/5403/17
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Вінницької міської ради на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 13 вересня 2017 року (прийняту у складі головуючого судді Короля О.П.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Полотнянка Ю.П., суддів: Загороднюка А.Г., Драчук Т.О.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, в якому просив суд визнати дії відповідача в наданні позивачу недостовірної та неповної відповіді від 10 березня 2017 року на запити про доступ до публічної інформації від 28 лютого 2017 року протиправними та зобов`язати надати достовірну та повну інформацію на запит від 28 лютого 2017 року про наявність всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності по місту Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог  статті 121 ЗК України.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

2. 28 лютого 2017 року позивач звернувся до Виконавчого комітету Вінницької міської ради з запитом про доступ до публічної інформації, в якому просив надати інформацію про наявність вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності по місту Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог статті 121 ЗК України, як учасник АТО та надати належні графічні матеріали вільних земель із вказаним цільовим призначенням, в тому числі із земель запасу, резервного фонду, які необхідні для дотримання порядку отримання земельної ділянки у власність громадянами у відповідності до норм статей 116, 118, 122 ЗК України.

2.1. У відповідь на запит позивача Виконавчий комітет Вінницької міської ради листом від 10 березня 2017 року №П-01-19453/01-00-10 надав перелік земельних ділянок, які можуть бути передані на земельних торгах у формі аукціону, і додано перелік таких земельних ділянок в кількості 58 із зазначенням кадастрового номеру. З приводу вільних земельних ділянок, які можуть бути надані у відповідності до вимог статей 12, 116, 118, 121, 122 ЗК України для безкоштовної приватизації відповідач не зазначив.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3.     Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 13 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року, позов задоволено частково.

3.1. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачем не доведено правомірності своїх дій, які полягають у наданні неповної інформації на запит позивача.

IV. Касаційне оскарження

4. У касаційній скарзі Виконавчий комітет Вінницької міської ради, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

5. В обґрунтування касаційної скарги відповідач вказує, що запитувана інформація не була створена під час виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків та не знаходилась в його володінні на момент запиту.

5.1. Дані звіту форми №6-зем, про які зазначено в ухвалі Вищого адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та на які посилався позивач, не можуть братися судом до уваги як доказ, оскільки вони надані станом на 01 січня 2015 року, тоді як позивач звернувся із запитом на отримання публічної інформації у 2017 році. Натомість станом на 01 жовтня 2017 року звітність з кількісного обліку земель знаходилась на стадії розробки.

5.2. Також зазначає, що адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади чи орган місцевого самоврядування та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань по суті, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади або органу місцевого самоврядування.

6. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

10. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 статті 3 Закону №2939-VI).

11. Частиною 1 статті 5 Закону України "Про інформацію" встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

12. За приписами частини 1 статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією; 2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог     до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

13. Частиною другої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

14. Згідно з пунктом 31 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в     Україні" міським радам надані виключні повноваження прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, земель яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення     цих меж цих повноважень та умов їх здійснення.

15. Частиною 5 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову.

15.1. До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

16. Відповідно до статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад, організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою, здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.

VI. Позиція Верховного Суду

17. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

18. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

20. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

21. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. 

22. Як встановлено судами, позивач запитував інформацію стосовно наявності вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності у місті Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог статті 121 ЗК України, як учасник АТО та надати належні графічні матеріали вільних земель із вказаним цільовим призначенням, в тому числі із земель запасу, резервного фонду, які необхідні для дотримання порядку отримання земельної ділянки у власність громадянами у відповідності до норм статей 116, 118, 122 ЗК України.

23. У відповідь на запит позивача, відповідач надав перелік земельних ділянок, які можуть бути передані на земельних торгах у формі аукціону, і додано перелік таких земельних ділянок в кількості 58 із зазначенням кадастрового номеру. З приводу вільних земельних ділянок, які можуть бути надані у відповідності до вимог статей 12, 116, 118, 121, 122 ЗК України для безкоштовної приватизації відповідач не зазначив.

24. Верховний Суд, аналізуючи приписи статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності» і статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", вважає, що передусім саме  відповідач  згідно з його компетенцією  зобов`язаний володіти інформацією  про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Більше того, Виконавчий комітет також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у його фактичному володінні.

25. Аналогічних правових висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постановах від 27 листопада 2019 року (справа №127/28475/15-а) від 05 листопада 2019 року (справа №359/7966/16-а) та від 07 лютого 2020 року (справа № 127/13810/17).

26. Доводи скаржника, що запитувана інформація не була створена під час виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків та не знаходилась в його володінні на момент запиту, а тому через її відсутність не могла бути надана на запит, колегія суддів Верховного Суду оцінює критично, оскільки як вбачається з відповіді на запит, відповідач не відмовив позивачу в наданні інформації на запит в зв`язку з тим, що не володіє такою інформацією, а лише надав перелік вільних земельних ділянок, які можуть бути передані на земельних торгах у формі аукціону, проігнорувавши прохання позивача надати інформацію щодо наявності земельних ділянок, права на які він може реалізувати не в загальному порядку, а як учасник АТО.

27. З огляду на вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачем надано неповну інформацію щодо відсутності вільних земельних ділянок.

28. Верховний Суд не погоджується з доводами скаржника щодо неможливості втручатися у дискреційні повноваження Виконавчого комітету при вирішенні питання про зобов`язання відповідача надати інформацію, запитувану позивачем виходячи з наступного.

29. Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 на 316-й нараді,  під дискреційними повноваженнями  слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

30. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні  - це можливість діяти за власним розсудом, але можливість обрати з двох або більш альтернатив, кожна з яких є законною. У разі, коли законом передбачено єдиний можливий варіант поведінки адміністративного органу, але він діє в іншій спосіб, аніж той, що передбачено законом, мова про дискрецію не йде, в такому випадку порушено принцип законності як складової принципу верховенства права. Слід зауважити, що межі судового контролю за рішеннями та діями адміністративного органу дозволяють оцінити їх за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, у тому числі в розрізі висвітленої проблематики.

31. Так, за відсутністю прямо визначених у Законі підстав для відмови щодо надання публічної інформації вимоги заяви позивача належало виконати. Жодного іншого законного способу поведінки законодавством не передбачено.

32. Практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» №30985/96).

33. Аналогічна правова позиція щодо меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень при надання відповіді на запит про надання публічної інформації викладена у постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №826/23192/15.

34. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень норм процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

35. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

36. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

37. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

38. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

VIІ. Судові витрати

39. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Вінницької міської ради - залишити без задоволення.  

2. Постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 13 вересня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова
М.В. Білак 
 О.А. Губська ,
Судді Верховного Суду