П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
08 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/40/20
Провадження № 11-75заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року (суддя Тацій Л. В.) у справі № 9901/40/20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Державне бюро розслідувань (далі - ДБР), про визнання протиправним і скасування указу Президента України та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України про визнання протиправним і скасування Указу від 05 лютого 2020 року № 42/2020 «Питання Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань» (далі - Указ).
2.       Позов мотивовано тим, що Президент України має виключні повноваження, визначені в Конституції України, а тому розширювати його повноваження неможливо без внесення змін до Конституції України. Зокрема, Президент України не має права видавати будь-які укази, що стосуються такої інституції в ДБР як Рада громадського контролю. На думку позивача, затверджене спірним Указом Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань не містить чітких вимог до документів, які подають кандидати для участі у формуванні Ради громадського контролю при ДБР. Крім того, окремі норми затвердженого цим же Указом Порядку формування Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань містять дискримінаційні, необґрунтовано високі вимоги до кандидатів. У зв`язку з викладеним позивач вважає, що прийняття оскаржуваного Указу порушує його права та права широкого кола осіб, оскільки Указ фактично регламентує створення та діяльність Ради громадського контролю при ДБР з порушенням статей 38 та 57 Конституції України.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3.       Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 лютого 2020 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України(далі - КАС України).
4.       Судове рішення мотивовано тим, що Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не вирішує питання про конституційність правових актів (указів) Президента України нормативного характеру. Такими повноваженнями наділений лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. Невідповідність указів Президента України нормам Конституції України, якими визначені конституційні повноваження Президента України, може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства, зокрема Верховним Судом як судом першої інстанції.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
5.       Не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що оскаржувана ухвала про відмову у відкритті провадження у справі є передчасною та прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального і процесуального права.
6.       На думку скаржника, за логікою суду будь-яке оскарження Указу Президента України має відбуватися до Конституційного Суду України, що за своєю суттю нівелює положення статті 266 КАС України.
7.       Скаржник також зазначив, що у своєму позові він посилається на те, що Президент України як суб`єкт владних повноважень за межами своїх повноважень видає нормативно-правовий акт. При цьому позивач не вказує на відповідність чи невідповідність оскаржуваного Указу Конституції України.
8.       На переконання ОСОБА_1 , суд першої інстанції мав забезпечити його право на доступ до суду, відкривши провадження у справі та дослідивши обставини, на які посилається і може посилатися під час судового розгляду позивач, а вже потім вирішити питання про розгляд справи по суті або застосувати положення пункту 1 частини першої статті 238 КАС України та закрити провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
9.       У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
10.  06 квітня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду надійшли пояснення ДБР на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у яких третя особа зазначила, що вважає апеляційну скаргу безпідставною, необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.
11.  На думку ДБР, у порядку адміністративного судочинства не можуть бути оскаржені та переглянуті правові акти Президента України щодо їх конституційності.
12.  Оскільки в позовній заяві ОСОБА_1 підставою для скасування спірного Указу визначає те, що цей Указ, на його думку, суперечить положенням статті 106 Конституції України, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду дійшов правильного висновку про неналежність розгляду заявлених позовних вимог у порядку адміністративного судочинства.
13.  На підставі викладеного ДБР просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 .
Рух апеляційної скарги
14.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 березня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 23 березня 2020 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
15.  Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
16.  Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17.  Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
18.  Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
19.  На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
20.  Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
21.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені статтею 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
22.  Разом з тим згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
23.  Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і скасування Указу Президента України від 05лютого 2020 року № 42/2020 «Питання Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань».
24.  При цьому позивач посилається на те, що спірний Указ видано відповідачем за межами повноважень, визначених статтею 106 Конституції України, та з порушенням прав громадян, закріплених у статтях 38 та 57 Конституції України.
25.  Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
26.  Згідно з пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність), зокрема, актів Президента України.
27.  Конституційний Суд України в Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначив, що за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності.
28.  Отже, Конституційний Суд України, сформулювавши таку правову позицію, визначив, що перевірка актів Президента України на предмет відповідності Конституції України належить до сфери конституційної юрисдикції.
29.  При цьому в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та/або дії чи бездіяльність Президента України, які виникли у правовідносинах, у яких він реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
30.  Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19).
31.  Беручи до уваги наведене та враховуючи, що позивач у позовній заяві посилається на те, що спірний Указ видано Президентом України за межами його повноважень, визначених статтею 106 Конституції України, а також з порушенням прав громадян, закріплених у статтях 38 та 57 Конституції України, що вимагає перевірки оскаржуваного акта на відповідність Конституції України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі є правильним.
32.  При цьому суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що позивач оскаржує Указ у повному обсязі, а не окремі його положення, які ОСОБА_1 вважав би такими, що порушують його права, через що очевидним є покликання позивача саме на неконституційність оскаржуваного акта Президента України як такого, що виданий без наявності передбачених Конституцією України повноважень.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
33.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
34.  Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
35.  Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                            О. С. Золотніков
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                           В. С. Князєв
                                               Т. О. Анцупова                                                   Л. М. Лобойко
                                              С. В. Бакуліна                                                           Н. П. Лященко
                                              Ю. Л. Власов                                                       О. Б. Прокопенко
                                              М. І. Гриців                                                         Л. І. Рогач
                                               Д. А. Гудима                                                       О. М. Ситнік
                                               В. І. Данішевська                                                    О. С. Ткачук
                                               Ж. М. Єленіна                                                     В. Ю. Уркевич
                                               О. Р. Кібенко                                                       О. Г. Яновська