ПОСТАНОВА
Іменем України

22 травня 2020 року 
Київ
справа №818/712/17
адміністративне провадження №К/9901/42433/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №818/712/17
за позовом Публічного акціонерного товариства «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування пункту вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Павлічек В.О., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Калиновського В.А., суддів Кононенко З.О., Бондара В.О., 
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Публічне акціонерне товариство «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» (далі - позивач, ПАТ «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання») звернулося до суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) із вимогою визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 15 березня 2017 року №20-1808-14-12/922.
2. На обґрунтування вимог позовної заяви позивач зазначив, що викладені в оскаржуваній вимозі твердження про порушення ним вимог законодавства унаслідок завищення розміру теплових витрат і включення їх до різниці в тарифі, що підлягає відшкодуванню з Державного бюджету України, чим завдано останньому збитки, є необґрунтованими.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. У період з 05 грудня 2016 року по 15 лютого 2017 року Північно-східним офісом Держаудитслужби було проведено ревізію використання коштів субвенції, наданої у 2015 році з Державного бюджету України місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, опалення та постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання, водовідведення, опалення та постачання гарячої води тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, в ПАТ «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» за період із 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року, за результатами якої складено акт від 15 лютого 2017  року №08-08/02 (далі - Акт ревізії).
4. В Акті ревізії зазначено, що всупереч статті 4 Закону України «Про теплопостачання» від 02 червня 2005 року №2633-ІV та пункту 3.1.8 Норм і вказівок по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько-побутові потреби в Україні (КТМ 204 України 244-94), затверджених наказом Державного комітету України по житлово-комунальному господарству від 14 грудня 1993 року, ПАТ «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» в 2015 році до розрахунку обсягу заборгованості з різниці в тарифах, що фактично надані населенню, включено втрати теплової енергії в теплових мережах у завищеному розмірі на суму 523,79 тис грн, що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з Державного бюджету України на погашення заборгованості з різниці в тарифах і завдання матеріальної шкоди (збитків) Державному бюджету України на відповідну суму.
5. На підставі Акта ревізії Північно-східним офісом Держаудитслужби складено та надіслано ПАТ «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» вимогу від 15 березня 2017 року №20-18-08-14-12/922, якою до позивача доведено зміст указаного порушення, розмір завданих ним збитків і зобов`язано його усунути виявлене порушення в установленому законодавством порядку.
6. Не погоджуючись із вимогою від 15 березня 2017 року №20-18-08-14-12/922, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
8. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що оскаржувана вимога вказує виключно на необхідність стягнення збитків, у зв`язку з чим її оцінка має надаватися судом, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про її стягнення, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправної.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
9. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
10. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо змісту оскаржуваної вимоги. Як зазначає позивач, в оскаржуваній вимозі відповідач вказує на зміст правопорушення та вимагає його усунути. Водночас про необхідність стягнення коштів у вказаній вимозі не йдеться, що спростовує висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувана вимога може бути предметом судового контролю лише в межах справи про стягнення з об`єкта контролю збитків.
11. Позивач також наголошує на тому, що висновок судів попередніх інстанцій в частині неможливості оскарження вимоги органу державного фінансового контролю є формою звуження його конституційного права оскаржити будь-яке рішення суб`єкта владних повноважень.
12. Водночас позивач доводить, що відповідач в Акті ревізії протиправно відніс витрати, пов`язані з тепловими втратами в мережі, до збитків, адже ці втрати не відповідають ознакам матеріальної шкоди (збиткам), зокрема, указана в Акті ревізії сума коштів не є втратами, які держава мусить зробити для відновлення свого порушеного права; не є доходом, який держава могла б реально одержати за звичайних обставин.
13. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно установили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішення немає.
14. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
16. 21 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
17. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Олендера І.Я., суддів Гончарової І.А., Ханової Р.Ф.
18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 21 січня 2020 року, у зв`язку із унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку  С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
20. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
21. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
22. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №  460-IX.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
25. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
26. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
27. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
28. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1)  пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2)  звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3)  при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
29. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
30. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
31. Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
32. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
33. Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
34. Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного й місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
35. У випадку виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
36. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її відповідно до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.
37. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
38. Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
39. Законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
40. Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014  року в справі №21-368а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015  року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14.
41. Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 08 квітня 2020 року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17 та інших.
42. Оскаржувана в цій справі вимога Північно-східного офісу Держаудитслужби від 15 березня 2017 року № 20-18-08-14-12/922 указує на порушення вимог законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.
43. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їхнього добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їхнього обчислення має перевірятися судом, який розглядає відповідний позов, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що оскаржувана вимога породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача, а їхній захист може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.
44. З урахуванням викладеного Суд уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про відсутність у позивача порушеного права у зв`язку з прийняттям відповідачем оскаржуваної вимоги.
45. Таким чином, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
46. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
48. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08  лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
50. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
51. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
52. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» залишити без задоволення.
53. Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04  жовтня 2017 року в справі №818/712/17 залишити без змін.
54. Судові витрати не розподіляються. 
55. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко