ПОСТАНОВА
Іменем України

21 травня 2020 року 
Київ
справа №806/2781/17
адміністративне провадження №К/9901/34199/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №806/2781/17
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (далі- Управління ДАБІ) про визнання дій протиправними, скасування акту та припису, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року (головуючий суддя Липа В.А.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року (колегія суддів: Охрімчук І.Г. (головуючий суддя), Капустинський М.М., Моніч Б.С.), -
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (надалі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (надалі також- відповідач, Управління ДАБІ), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:
- визнати дії головних інспекторів будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Молодиченка Володимира Валентиновича та Бараша Максима Валерійовича при складанні "Акта про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій" від 13.06.2017, припису №80-17-к про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.06.2017, протоколу про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 з ч. 2 ст. 188-42 КУпАП протиправними;
- скасувати протокол про адміністративне правопорушення від 13.06.2017 відносно ОСОБА_1 за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 188-42 КУпАП, складений головними інспекторами будівельного нагляду управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Молодиченком В. В. та Барашем М. В.
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем грубо порушені вимоги чинного законодавства щодо порядку проведення позапланових перевірок, у зв`язку з чим акт, припис та протокол від 13.06.2017 складені за відсутності законних на те підстав та без належних обґрунтувань.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 20.11.2017, яка залишена без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.01.2018, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився Житомирський апеляційний адміністративний суд, виходив з того, що посадові особи Управління ДАБІ діяли в межах порядку проведення позапланової перевірки. Всупереч законним підставам, позивачем не було допущено посадових осіб на територію об`єкту що перевірявся, а отже до ОСОБА_1 правомірно застосовані санкції, передбачені ч. 2 ст. 188-42 КУпАП.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2018 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій заявник просить скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
У касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зазначає, що судами попередніх інстанцій не надана належна оцінка доводам позивача про те, що він не є суб`єктом містобудування в розумінні положень норм діючого законодавства та суб`єктом адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 188-42 КпАП України.
Відповідач надіслав відзив на касаційну скаргу, згідно якого проти задоволення касаційної скарги заперечує, просить рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 15 березня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
Ухвалою від 20.05.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами встановлено, що 13.06.2017 на підставі депутатського звернення від 06.04.2017 та звернення громадянина ОСОБА_2. щодо незаконного будівництва ОСОБА_1 , направлення на проведення позапланової перевірки №285/17-к від 09.06.2017, посадовими особами Управління ДАБІ здійснено вихід за адресою: під`їзна дорога до провулку Шкільного, 1 , с . Бараші, Ємільчинський район для проведення позапланової перевірки виконання будівельних робіт (забудовник ОСОБА_1 ).
Вихід на перевірку здійснено із залученням землевпорядника Барашівської сільської ради - Буська О.Ф. 
13.06.2017 посадовими особами Управління ДАБІ складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, в якому зокрема, зазначено, що ОСОБА_1 не допустив посадових осіб для проведення вищезазначеної перевірки, від підпису та отримання акту відмовився, про що зроблена відповідна відмітка. Примірник акта позивачу направлено рекомендованим листом з повідомленням про вручення.
Крім того, 13.06.2017 посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю складений припис №80/17-к про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано позивача усунути порушення до 26.06.2017, в якому також зазначено, що від підпису та отримання припису ОСОБА_1. відмовився, примірник припису позивачу направлено рекомендованим листом з повідомленням про вручення.
Позивач, вважаючи вказані дії та рішення протиправними, звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 806/2781/17 подана у березні 2018 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС  України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного. 
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до Указу Президента України від 08.04.2011 № 439/2011 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» (далі - Положення), Державна архітектурно-будівельна інспекція України є правонаступником прав та обов`язків Державної архітектурно-будівельної інспекції - урядового органу, що діяв у системі Міністерства регіонального розвитку та будівництва України. Державна архітектурно-будівельна інспекція є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства. Державна архітектурно-будівельна інспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за виконанням приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів та правил, у сфері житлово-комунального господарства; проводить перевірки відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що застосовуються у будівництві, вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил, технічним умовам, затвердженим проектним вимогам, рішенням; розглядає справи про правопорушення у сферах містобудівної діяльності, житлово-комунального господарства з прийняттям відповідних рішень.
Відповідач - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, відповідно до Положення про Інспекцію є підконтрольною Державній архітектурно-будівельна інспекції (пункт 1 Положення).
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Частиною першою статті 6 Закону № 3038-VІ управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Відповідно до пункту 2 частини третьої статті 6 Закону № 3038-VІ до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Статтею 41 Закону № 3038-VІ встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Частиною 3 цієї статті визначено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Частиною четвертою цієї ж статті передбачені права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, зокрема безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню та складання протоколів про вчинення правопорушень, актів перевірок та накладання штрафів відповідно до закону.
Стаття 7 Закону України № 3038-VІ визначає зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок № 553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Абзацом 2 пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією.
Пунктом 11 Порядку № 553 також визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; тощо.
За приписами пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Як встановили суди, підставою для оформлення відповідачем направлення на проведення позапланової перевірки позивача було звернення Народного депутата України Володимира Литвина від 06.04.2017 щодо скарги жителя с. Бараші ОСОБА_2. з приводу забудови з порушення будівельних норм під`їзної дороги до земельної ділянки, що належить скаржнику ОСОБА_1 .
Отже, направлення на проведення позапланової перевірки складено відповідно до вимог чинного законодавства та на законних підставах, а саме відповідно до пункту  7   Порядку № 553.
Що стосується доводів позивача, що Управління ДАБІ не мало право проводити перевірку позивача, мотивоване тим, що ОСОБА_1 не є ані замовником, ані забудовником,  суди правильно зазначили, що вони не заслуговують на увагу, оскільки саме позивач є забудовником на об`єкті «Виконання будівельних робіт на під`їзній дорозі до будинку АДРЕСА_3 . На вказаному об`єкті позивач самовільно господарським способом виконав будівництво капітальної господарської будівлі - гаража. 
Крім того, судами встановлено та підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що на зворотному боці направлення на проведення позапланової перевірки №285/17 від 09.06.2017 зазначено, що головними інспекторами Молодиченком В.В. та Барашем М.В. в присутності землевпорядників Барашівської сільської ради Бусько  О.Ф. та ОСОБА_2. надано позивачу направлення на проведення позапланової перевірки та депутатське звернення, однак, інспекторів не було допущено до перевірки. ОСОБА_1 повідомлено про складання акту про недопущення та протоколу. Від підпису в зазначених документах позивач відмовився.
Тому внаслідок недопущення позивачем відповідачів до проведення позапланової перевірки, позивач порушив пункт 1 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підпункт 1 пункту 11 Порядку № 553, отже, відповідачем правомірно були складені відповідні документи.
Відповідно до пункту 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за правопорушення як недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.
Позивач не заперечує того, що не допустив відповідача до проведення позапланової перевірки.
Враховуючи те, що відповідач має право проводити позапланові перевірки, позивач відповідно до пункту 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» має нести відповідальність за недопущення посадових осіб відповідача до проведення перевірки.
У відповідності до вимог п. 1 ч. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 1, 11 Порядку складено припис № 80/17-к від 13.06.2017 та протокол про адміністративне правопорушення від 13.06.2017.
Частиною 2 ст. 188-42 Кодексу Україні про адміністративні правопорушення встановлено, що за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва під час здійснення ними державного архітектурно-будівельного контролю - тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій належним чином проаналізувати норми матеріального права, ретельно дослідили докази справи та дійшли обґрунтованого висновку про наявність в діях позивача складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 188-42 КпАП України.
В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Доводи касаційної скарги були предметом перевірки суду апеляційної інстанції та свого підтвердження не знайшли.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Постанову ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року по справі №806/278/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді                                                                                                               А.Ю. Бучик
                                                                                                              С.Г. Стеценко