ПОСТАНОВА
Іменем України

26 березня 2020 року 
м. Київ
справа №480/233/19
адміністративне провадження №К/9901/15519/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача          Саприкіної І. В., 
суддів                    Шарапи В. М., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду (суддя Соп`яненко О. В.) від 24 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Бегунц А. О., судді: Яковенко  М. М., Лях  О.  П.) від 24 квітня 2019 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Керамейя» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу в частині,
УСТАНОВИВ:
23 січня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Керамейя» (далі - ТОВ «Керамейя») звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з заявою про забезпечення позову шляхом зупинення дії пункту 11 додатку 2 до наказу Державної служби геології та надр України від 22 грудня 2018 року № 507.
31 січня 2019 року ТОВ «Керамейя» звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ від 22 грудня 2018 року №  507 в частині пункту 11 додатку 2.
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24  квітня 2019 року, заяву про забезпечення позову задоволено повністю. Зупинено дію пункту 11 додатку 2 до наказу Державної служби геології та надр України від 22  грудня 2018 року № 507, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 12 квітня 2007 року №  4246, виданого ТОВ «Керамейя».
Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у травні 2019 року Державна служба геології та надр України звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 24  січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24  квітня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви ТОВ «Керамейя» про забезпечення позову - відмовити.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Державна служба геології та надр України зазначає, що у даній справі у позивача не може виникнути ускладнення при виконанні рішення суду, оскільки в разі визнання протиправним та скасування наказу контролюючого органу позивач автоматично відновлює свої права з моменту набрання рішення суду законної сили, без будь-яких додаткових дій з боку відповідача. Також скаржник вказує на те, що позивачем не доведено завдання йому реальної майнової шкоди та неможливості здійснення інших видів діяльності, окрім видобування корисних копалин.
Ухвалою від 11 липня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 18 березня 2020 року призначив її до розгляду.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до ст. 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з п. 2 ч. 2 ст. 63 цього Кодексу орган державного гірничого нагляду має право в порядку, встановленому законодавством України, припиняти роботи, пов`язані з користуванням надрами, у разі порушень відповідних норм і правил.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно ч. 1 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Крім того, вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів. Також суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.
Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
У вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17.
В обґрунтування поданої заяви про забезпечення позову ТОВ «Керамейя» зазначає, що наказ Державної служби геології та надр України від 22 грудня 2018 року № 507, яким зупинено дію спеціального дозволу за користування надрами від 12 квітня 2007  року № 4246, виданого позивачу (п. 11 додатку 2 до наказу) фактично нівелює судовий захист у справі №  480/4259/18 щодо оскарження припису про усунення порушень. Вказаний наказ зупиняє дію спеціального дозволу на користування надрами, яким надано ТОВ «Керамейя» право на видобування копалин, придатних для виробництва клінкера керамічного та крупноформатних поризованих блоків. Зупинення видобутку необхідних корисних копалин може призвести до зупинення діяльності підприємства, що, в свою чергу, може призвести до значних фінансових втрат та ускладнить ведення господарської діяльності.
З матеріалів справи убачається, що п. 11 наказу Державної служби геології та надр України від 22 грудня 2018 року № 507 зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку № 2 до наказу.
В п. 11 Переліку спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено, (додаток № 2 до наказу Державної служби геології та надр України від 22 грудня 2018  року № 507) зазначено про зупинення дії спеціального дозволу ТОВ «Керамейя»  (код 34327895) від 12 квітня 2007 року №4246 та надання надрокористувачу 30  календарних днів на усунення порушень.
Відповідно до вказаного наказу дію спеціального дозволу на користування надрами зупинено на підставі п.  22 та 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30  травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №  615).
Положеннями п. 22, 23 Порядку № 615 передбачено, що дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінекоенерго, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі, зокрема: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів  уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.
Тобто, правовим наслідком прийняття відповідачем наказу від 22 грудня 2018 року №  507 є виникнення у позивача обов`язку щодо зупинення проведення на наданій йому в користування ділянці, щодо якої видано дозвіл на користування надрами від 12 квітня 2007 року №4246, робіт, передбачених дозволом. При цьому позивач не звільняється від обов`язку проводити на ділянці роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.
Підставою для прийняття наказу від 22  грудня 2018 року №  507 в оскаржуваній частині стали факти, встановлені актом перевірки дотримання законодавства у сфері надрокористування  від 18 жовтня 2018  року № 06-03/16/2018-82/п (224), та факт невиконання позивачем виданого на його підставі припису від 18 жовтня 2018 року № 1117-14/06.
Так, 18 жовтня 2018 року Державною службою геології та надр України проведено перевірку ТОВ «Керамейя» щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування.
За результатами проведеної перевірки контролюючим органом складено акт перевірки від 18 жовтня 2018 року № 06-03/16/2018-82/п (224), на підставі якого винесено припис від 18 жовтня 2018 року № 1117-14/06.
Вказаним приписом визначено шість пунктів порушень ТОВ «Керамейя» вимог законодавства про надра та вимогу щодо їх усунення до 19 листопада 2018 року.
Як зазначає ТОВ «Керамейя», листом від 19 листопада 2018 року № 317 позивач повідомив Державну службу геології та надр України про виконання 3, 4 та 5 пунктів припису. Пункти припису 1, 2 та 6 були оскаржені позивачем до Сумського окружного адміністративного суду.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17  квітня 2019 року, адміністративний позов у справі за позовом ТОВ «Керамейя» до Державної служби геології та надр України, третя особа - ПрАТ «Суми-надра» про визнання протиправним та скасування припису в частині (адміністративна справа №  480/4259/18) - задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис Державної служби геології та надр України від 18 жовтня 2018 року № 1117-14/06 в частині пунктів 1, 2, 6 виявлених порушень.
Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що матеріали справи не місять доказів на підтвердження виконання позивачем пунктів 3, 4 та 5 припису Державної служби геології та надр України від 18 жовтня 2018 року № 1117-14/06, а вищевказаний лист позивача від 19 листопада 2018 року № 317 не є належним доказом підтвердження таких обставин. Крім того, сам контролюючий орган заперечує виконання позивачем таких пунктів припису.
Як зазначалось раніше, зі змісту заяви про забезпечення позову вбачається, що ТОВ  «Керамейя» також посилалося на те, що внаслідок прийняття оскаржуваного наказу буде зупинено основний вид господарської діяльності підприємства, а відновлення діяльності підприємства призведе до значних фінансових витрат.
Водночас підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
Відповідно до ст. 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
У разі оскарження відповідного акту суб`єкта владних повноважень, особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому, відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилалися суди попередніх інстанцій, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.
Проте відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суди втрутилися у компетенцію Державної служби геології та надр України, зупинили дію наказу та фактично надали можливість позивачу, як надрокористувачеві, продовжувати користування надрами.
Тобто суди попередніх інстанцій фактично погодилися із збереженням стану триваючого порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені відповідачем.
Аналогічних висновків у подібних правовідносинах дійшов Верховний Суд у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18, від 11 грудня 2019  року у справі № 280/467/19 та від 05 березня 2020 року у справі №  640/11811/19.
Посилання позивача в обґрунтування заяви про забезпечення позову на зупинення здійснення підприємством господарської діяльності, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки прийняття оскаржуваного рішення і мало за мету зупинення діяльності позивача з метою недопущення подальшого порушення законодавства.
З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для забезпечення позову.
Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи викладене, судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню із прийняттям у справі нової постанови про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС  України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року скасувати. 
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Керамейя» про забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                І. В. Саприкіна
Судді:                                                                                                    В. М. Шарапа
                                                                                                    С. М. Чиркін