ПОСТАНОВА
Іменем України

17 червня 2020 року 
м. Київ
справа №380/930/20
провадження №К/9901/11171/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів: Желєзного І.В., Стрелець Т.Г.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу  
за касаційною скаргою Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м.  Львові 
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 06.02.2020 (головуючий суддя Кухар Н.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2020 (колегія суддів у складі головуючого судді Довгополова О.М., суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.)
у справі №380/930/20 
за позовом ОСОБА_1 
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові 
про визнання протиправними і скасування наказів та приписів.
I. РУХ СПРАВИ 
1.  ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові, в якому просив: визнати протиправними та скасувати винесені відповідачем: наказ від 17.12.2019 №68-П про проведення перевірки на об`єкті по вул. Чернівецькій, у м. Львові ; наказ від 28.01.2019 №3/20 про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI) від 28.09.2018 №ЛВ 061182710554 та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI) від 18.06.2019 №ЛВ 071191690645 на об`єкт «Реконструкція з розширенням закладу громадського харчування за рахунок надбудови на вул . Чернівецькій , 1 для обслуговування транспортного вузла пл. Двірцевої у м. Львові (замовник будівництва ОСОБА_1 ); припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2020; припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 28.01.2020
2. Також представник позивача подав заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржених приписів.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 06.02.2020, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2020, заяву про забезпечення позову задоволено.
4. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою.
5. У поданій касаційній скарзі Інспекція державного будівельно-архітектурного контролю у м. Львові із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 04.02.2020 представником позивача подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії приписів, а саме: припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2020, виданого Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради, до набрання законної сили судового рішення у справі та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 28.01.2020, виданого Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради, до набрання законної сили судового рішення у справі.
7. В обґрунтування заяви про забезпечення позову представник позивача зазначив, що на адресу позивача 01.02.2020 надійшов пакет документів від відповідача зокрема: акт складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2020 року № 23; припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2020; припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 28.01.2020; протокол про адміністративне правопорушення від 28.01.2020. Позивач вказує на те, що за наслідками перевірки було складено приписи, а саме про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2020 та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 28.01.2020. Зазначає, що перевірка була проведена за відсутності замовника чи належного представника такого, що своєю чергою, позбавило можливості надавати документи під час перевірки щодо нібито порушень виявлених під час перевірки. На думку позивача, невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити ефективний захист та поновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких він звертався, у випадку невиконання приписів позивача може бути притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Розглядаючи заяву позивача про забезпечення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що заяву слід задовольнити з огляду на те, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2020 та про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 28.01.2020 може істотно ускладнити ефективний захист та поновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.
9. Суд апеляційної інстанції окремо зазначив, що застосовані судом першої інстанції заходи забезпечення позову безпосередньо стосуються предмета спору та є адекватними і співмірними з позовними вимогами.
10. На переконання суду апеляційної інстанції, вжиття заходів забезпечення позову не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а лише забезпечує збереження існуючого становища до вирішення по суті позовних вимог.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. У своїй касаційній скарзі позивач наголошує, що суди не навели жодних вмотивованих доводів про те, що не вжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити ефективний захист та поновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.
12. Стверджує, що саме по собі звернення позивача до суду з цим позовом не свідчить про автоматичну незаконність зазначених приписів відповідача. 
13. Також відповідач посилається на практику Верховного Суду у подібних правовідносинах.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.
15. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
16. Відповідно до  статті 150 КАС України  суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
17. Підстави забезпечення позову, передбачені частини другої  статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
18. За умовами  статті 151 КАС України  позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
19. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
20. Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України).
21. При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
22. Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
23. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
24. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
25. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
26. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
27. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
28. У питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі № 826/14951/18 дійшов наступних висновків:
«Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, Суд звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
Відповідно до  статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
У разі оскарження відповідного акту суб`єкта владних повноважень, особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому, відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилався суд, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову».
29. Враховуючи такий висновок Верховного Суду, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанції дійшли хибного висновку про те, що невиконання оскаржуваних рішень ДАБІ до ухвалення рішення в адміністративній справі і можливий штраф за таке невиконання, створює очевидну небезпеку та може істотно ускладнити чи взагалі унеможливити виконання рішення суду, що відповідно, позбавить позивача (в даному випадку заявника) ефективного захисту (поновлення) порушених чи оспорюваних прав та інтересів, за захистом яких останній може звернутися до суду.
30. Щодо доводів заявника про очевидність ознак протиправності дій та рішень суб`єкта владних повноважень слід зазначити таке.
31. Вирішуючи заяву, суд повинен проаналізувати та оцінити ці доводи заявника щодо «очевидності» ознак протиправності рішення та порушення прав позивача, при цьому, пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх «якість»: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.
32. Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.
33. Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
34. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
35. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 10.04.2019 (справа № 826/16509/18).
36. З огляду на зазначене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає, що вказані обставини не дають підстав для переконання в тому, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення. 
37. Крім того, застосування таких заходів забезпечення позову, як зупинення дії припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт до вирішення спору по суті, фактично надає можливість підрядникам безперешкодно, без жодних обмежень, продовжувати будівництво об`єкта, не зважаючи на встановлені відповідачем під час позапланового заходу державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
38. Викладене свідчить про непропорційність та неспівмірність застосованих судом заходів забезпечення позову.
39. Отже, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми процесуального права при ухваленні судових рішень.
40. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
41. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення.
42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статей 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у місті Львові задовольнити.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 06.02.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2020 у справі №380/930/20 - скасувати.
У задоволенні заяви ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                    Т.Г. Стрелець