ПОСТАНОВА
Іменем України

03 квітня 2020 року
Київ
справа №640/18866/18
адміністративне провадження №К/9901/16027/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Патратій О.В. від 05.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бужак Н.П., суддів: Костюк Л.О., Кучми А.Ю. від 25.04.2019
у справі № 640/18866/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будресурс»
до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Будресурс» (далі також - ТОВ «Будресурс», позивач) звернулося до адміністративного суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі також - відповідач), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати Рішення Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №19671/0/7-1-18 від 22.10.2018 про відмову у наданні Товариству з обмеженою відповідальністю "Будресурс" містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва багатофункціонального комплексу на                        вул. Жилянській 81, вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі міста Києва, затвердженого Наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №1118 від 31.10.2018;
- визнати протиправним та скасувати Наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №1118 від 31.10.2018 "Про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень";
- зобов'язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) надати Товариству з обмеженою відповідальністю "Будресурс" містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва багатофункціонального комплексу на                      вул. Жилянській, 81, вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі міста Києва.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019, позов задоволено повністю.
3. 05.06.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 05.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
5. 13.09.2019 від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити таку без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлені наступні обставини.
7. Товариство з обмеженою відповідальністю "Будресурс" придбало за Договором купівлі-продажу земельної ділянки від 06.07.2009, посвідченим нотаріусом Київського міського нотаріального округу Піддубною С.П. за реєстровим номером 837, земельну ділянку загальною площею 0,1 га, кадастровий номер 8000000000:72:081:0012, розташовану за адресою: м. Київ, вул. Жилянська, 81, Голосіївський район, що належала продавцю - Відкритому акціонерному товариству "Нерухомість Столиці" на праві власності на підставі   Державного акта на право власності на земельну ділянку серія КВ №133864 від 02.09.2005 на підставі Договору купівлі-продажу земельної ділянки від 27.04.2005, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу   Піддубною С.П. за №1445 та зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №07-8-00055.
8. Згідно з Договором купівлі-продажу майнового комплексу від 13.03.2003 між Закритим акціонерним товариством "ТИС" та Товариством з обмеженою відповідальністю "Будресурс", посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Шевельовою В.М., зареєстрованого в реєстрі №2-І-527, позивач придбав майновий комплекс за адресою: м. Київ, вул. Гайдара, 5.
9. Відповідно до рішення Київської міської ради від 02.02.2006 №81/3172 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "Будресурс" земельної ділянки для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням на вул. Гайдара, 5 (нова назва вул. Сім'ї Прахових) у Голосіївському районі м. Києва" вирішено:
1. Затвердити проект відведення земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю "Будресурс" для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням на вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі м. Києва.
2. Передати Товариству з обмеженою відповідальністю "Будресурс", за умови виконання пункту 3 цього рішення, в короткострокову оренду на 5 років земельну ділянку площею 0,21 га для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням на вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі м. Києва за рахунок земель, відведених відповідно до рішення виконкому Київської міської Ради депутатів трудящих від 07.06.71 №907 "Про відвід земельних ділянок Київській дослідно-технічній швейній фабриці імені Горького під будівництво виробничого корпусу та дитячого садка-ясел на 140 місць і дозвіл на реконструкцію фабрики".
10. На підставі зазначеного рішення 11.09.2006 між Київською міською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю "Будресурс" укладено Договір оренди земельної ділянки. Відповідно до пункту 2.1. Договору оренди земельної ділянки об'єктом оренди є земельна ділянка з наступними характеристиками: місце розташування - вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі м. Києва; розмір - 2125 кв.м; цільове призначення - для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням; кадастровий номер - 8000000000:72:081:0011.
11. Пунктом 3.1. Договору визначено, що його укладено строком на 5 років.
12. 13.09.2017 між Київською міською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю "Будресурс" укладено Договір про поновлення Договору оренди, згідно з яким об'єктом оренди відповідно до рішення Київської міської ради від 02.02.2006 №81/3172, висновку до справи №А-21083 постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування до протоколу №5 засідання від 28.03.2017, відомостей Державного земельного кадастру та цього Договору є земельна ділянка з наступними характеристиками: кадастровий номер - 8000000000:72:081:0011; місцерозташування - вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі м. Києва; цільове призначення - 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням; розмір -       0,2125 га.
13. Відповідно до п. 3.1. Договору його укладено стром на 5 років.
14. Рішенням Київської міської ради від 22.03.2018 № 367/4431 "Про перейменування вулиці у Голосіївському районі міста Києва" вирішено перейменувати вулицю Гайдара у Голосіївському районі міста Києва на вулицю Сім'ї Прахових.
15. 20.10.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Будресурс" через Центр надання адміністративних послуг (далі також - ЦНАП) звернулось до Департаменту             містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) із заявою за №68018-003318979-013-16 (вих.№19/1 від 19.10.2018) про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування та будівництва об'єкта будівництва багатофункціонального комплексу на вул.Жилянській, 81, вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі міста Києва.
16. Рішенням Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №19671/0/7-1-18 від 22.10.2018, затвердженим Наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) "Про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень" №1118 від 31.10.2018, Товариству з обмеженою відповідальністю "Будресурс" з посиланням на пункти 1, 3 частини 4 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"             відмовлено у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва багатофункціонального комплексу на вул. Жилянській 81, вул.Гайдара, 5 у Голосіївському районі у зв'язку з: поданням неповного пакету документів, який визначено частиною 3 статті 29 Закону, а саме відсутністю викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; відсутністю доступної інформації про основні параметри об'єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; невідповідністю намірів забудови земельних ділянок вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься частково до комунально-складської території, частково до території громадських будівель та споруд, частково до території вулиць і доріг.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
17. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що у відповідача були відсутні правові підстави для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: вул. Жилянська, 81, вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі м.Києва, оскільки позивачем для отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки було подано всі необхідні документи, визначені частиною 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», твердження відповідача щодо відсутності доступної інформації про основні параметри об'єкта будівництва у містобудівному розрахунку та невідповідність намірів забудови земельних ділянок вимогам містобудівної документації на місцевому рівні не відповідає дійсності.
18. Відповідач проти позову заперечував, посилаючись на те, що приймаючи рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва, Департамент діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений      Конституцією      та законами України.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що позивачем разом з заявою щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об'єкта будівництва: «Багатофункціональний комплекс за адресою вул. Жилянська, 81, вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі м. Києва» було надано відповідачу документи у відповідності до переліку, визначеного частиною третьою      статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". ТОВ "Будресурс" надало відповідачу разом із заявою містобудівний розрахунок, який містить основні параметри об'єкта будівництва для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень. З аналізу наявної в матеріалах справи копії містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва Будівництво житлового комплексу із вбудовано-прибудованими офісними приміщеннями з закладами громадського харчування та підземним паркінгом по вул. Жилянській, 81 у Голосіївському районі м. Києва Договір № 180709_Ж судом встановлено, що в ньому наявні дані щодо основних параметрів об'єкта будівництва. Позивачем доведено відповідність намірів забудови земельних ділянок вимогам закону та містобудівній документації. Вимога про скасування Наказу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради             (Київська міська державна адміністрація) №1118 від 31.10.2018 є похідною від вимоги про скасування Рішення Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №19671/0/7-1-18 від 22.10.2018, оскільки наказом було затверджено зазначене рішення, вимоги є взаємопов'язаними та обґрунтовані одними і тими ж правовими підставами, оскільки   частина 4 статті 29 Закону № 3038-VI встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень. Обрання такого способу захисту та відновлення прав позивача як зобов'язання надати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва на земельній ділянці не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки за відсутності передбачених законом підстав для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень відповідач зобов'язаний надати позивачу містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва вказаної земельної ділянки.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
20. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що з оскаржуваних судових рішень вбачається, що, виключно дослідивши опис про прийняття документів Центром надання адміністративних послуг, суди дійшли висновку про подання позивачем викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000, що не відповідає дійсності. Наміри позивача щодо забудови земельних ділянок не відповідають вимогам містобудівної документації та цільовому призначенню таких. Позовна вимога щодо зобов'язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача.
21. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що при розгляді даної справи суди попередніх інстанцій правильно встановили обставини справи та ухвалили судові рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а доводи відповідача зводиться до переоцінки доказів судом касаційної інстанції.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
23. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені      Конституцією      та законами України.
24. Згідно з положеннями частини другої   статті 2 КАС України   в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені      Конституцією      та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;                         3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно;    6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
26. Відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
27. Статтею 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
28. Частинами другою та третьою статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
29. Згідно з положеннями статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
30. У частині п'ятій цієї статті визначено, що проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
31. Відповідно до частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.
32. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов'язковим для всіх суб'єктів містобудівної діяльності.
33. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі 445/765/16-а, від 27.02.2019 у справі №809/721/18, від 10.10.2019 у справі №260/1499/18, від 20.02.2020 у справі №813/52/13-а.
34. Частиною другою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
35. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); викопіювання з топографо-геодезичного плану                М 1:2000; витяг із Державного земельного кадастру. Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва. Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним. Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення). Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування (частина третя статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
36. Відповідно до частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;  невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
37. Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
38. Згідно з положеннями частини шостої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
39. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся до відповідача відповідно до заяви з метою отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об'єкта будівництва: «Багатофункціональний комплекс за адресою вул. Жилянська, 81, вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі         м. Києва». До зазначеної заяви відповідно до документу "Документи, що надано до ЦНАП суб'єктом господарювання, громадянином для виконання адміністративної послуги", який підписаний уповноваженою особою відповідача, позивачем додано: заява про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва (довільна форма) - на 1 аркуші; документ, що засвідчує особу суб'єкта звернення та довіреність, якщо заявник діє в інтересах іншої особи - 1 аркуш, копію документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - на 6 аркушах (а саме, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №90170021 від 21.06.2017, договір купівлі-продажу земельної ділянки від 06.07.2009, акт прийому-передачі земельної ділянки від 06.07.2009, державний акт на право власності на земельну ділянку серія КВ №133864 від 02.09.2005, витяг з державного реєстру правочинів №7473020 від 06.07.2009, договір про внесення змін до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 20.01.2010, договір про внесення змін до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 13.04.2011, договір про внесення змін до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 29.12.2011, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права №97204186 від 13.09.2017, договір оренди земельної ділянки від 11.09.2006, угода про поновлення договору оренди земельної ділянки від 13.09.2017, витяги із Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-8000836002018 від 17.10.2018 та №НВ-80008359222018 від 17.10.2018); копію документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації) на 1 аркуші, а саме: витяг з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав власності №90178358 від 21.06.2017, договір купівлі-продажу майнового комплексу від 13.03.2003, реєстраційне посвідчення Київського міського бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна від 25.03.2003, акт приймання-передачі майнового комплексу від 14.03.2003); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 (завірені копії) на 1 аркуші; витяг з Державного земельного кадастру на 1 аркуші; містобудівний розрахунок на 1 аркуші. 
40. З огляду на викладене суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачем разом з заявою щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об'єкта будівництва «Багатофункціональний комплекс за адресою вул. Жилянська, 81, вул. Гайдара, 5 у Голосіївському районі          м. Києва» було надано відповідачу документи у відповідності до переліку визначеного частиною третьою   статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", в тому числі викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 (завірені копії).
41. При цьому, враховуючи приписи статті 342 КАС України, суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості додатково перевіряти досліджені судами попередніх інстанцій докази, на підставі яких такі обставини встановлено, а відтак колегія суддів відхиляє відповідні посилання відповідача у касаційній скарзі.
42. Щодо доводів відповідача про невідповідність намірів забудови земельних ділянок вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та цільовому призначенню земельних ділянок, колегія суддів зазначає наступне.
43. Відповідно до статті 17 Закону України «Про основи містобудування» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій; є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.
44. Відповідно до частин 1, 2 статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.
45. Відповідно до частин 1, 2 статті 17 даного Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
46. Відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
47. Приписами частини 4 статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
48. Згідно з положеннями статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
49. Стаття 20 Земельного кодексу України   (далі - ЗК України) встановлює, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
50. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених      статтею 122 цього Кодексу.
51. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. 
52. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до рішення Київської міської ради від 02.02.2006 №81/3172 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "Будресурс" земельної ділянки для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням на вул. Гайдара, 5 (нова назва вул. Сім'ї Прахових) у Голосіївському районі м. Києва", Договору оренди від 11.09.2006,      Договору від 13.09.2017 про поновлення Договору оренди, витягу з Державного земельного кадастру земельна ділянка, кадастровий номер якої: 8000000000:72:081:0011, по вул. Гайдара, 5 (Сім'ї Прахових) у Голосіївському районі м. Києва площею 0,2125 га має цільове призначення - 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням.
53. Відповідно до Державного акта на право власності на земельну ділянку серії КВ №133864 від 02.09.2005, Договору купівлі-продажу земельної ділянки від 27.04.2005, посвідченого 06.07.2009 нотаріусом Київського міського нотаріального округу Піддубною С.П. за реєстровим номером 837, Витягу з Державного земельного кадастру НВ-8000638232017 земельна ділянка загальною площею 0,1 га, кадастровий номер якої:8000000000:72:081:0012, розташована за адресою: м. Київ, вул.Жилянська, 81, Голосіївський район має цільове призначення - для індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва.
54. Категорії земель за основним цільовим призначенням визначає стаття 19 ЗК України. Однією з таких категорій є землі житлової та громадської забудови (пункт «б» частини першої вказаної статті). До них належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування (стаття 38 ЗК України). 
55. Крім того, відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 № 548 від 23.07.2010 № 548, землі житлової та громадської забудови поділяються на землі житлової забудови (код 02) та землі громадської забудови (код 03). До земель житлової забудови належать землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва. До земель громадської забудови належать землі, які використовуються для розміщення громадських будівель і споруд (готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів), інших об'єктів загального користування.
56. Частиною 5 статті 20 ЗК України   передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
57. З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що використання обидвох земельних ділянок відповідає категорії земель «землі громадської та житлової забудови», оскільки зміна цільового призначення відбувається лише у разі зміни виду її використання в межах категорій земель.
58. Аналогічний висновок щодо застосування положень статі 19 ЗК України та Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 № 548 від 23.07.2010, викладений у постанові Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №357/4277/17.
59. Як встановлено судами, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 затверджено "Генеральний план міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", відповідно до якого основна частина ділянки проектування за функціональним призначенням віднесена до багатоповерхової житлової території та частково до території громадських будівель та споруд. Дана територія рекомендована до використання як поліфункціональна зона, без збереження пріоритету існуючої функції, що також узгоджується з розташуванням означеної території у межах загальноміського центру згідно зі схемою загальноміських центрів Генерального плану розвитку міста до 2020 року. При цьому, колегія суддів наголошує, що суд касаційної інстанції не має права додатково перевіряти досліджені судами попередніх інстанцій докази, на підставі яких такі обставини встановлено.
60. Частина 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»      встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.
61. Враховуючи наведене вище правове регулювання та встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач безпідставно відмовив позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень за відсутності законодавчо визначених підстав.
62. Також суди дійшли  правильного висновку, що вимога про скасування Наказу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради   (Київська міська державна адміністрація) №1118 від 31.10.2018 є похідною від вимоги про скасування Рішення Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради     (Київська міська державна адміністрація) №19671/0/7-1-18 від 22.10.2018, оскільки наказом було затверджено зазначене рішення, відтак вимоги є взаємопов'язаними та обґрунтовані одними і тими ж правовими підставами.
63. Щодо доводів касаційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.
64. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
65. Як зазначено у пункті 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 №15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
66. Колегія суддів враховує позицію, яка висвітлена в пункті 9 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003, а саме: "Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13)".
67. Колегія суддів зазначає, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
68. З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
69. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання містобудівних умов і обмежень чи надання мотивованої відмови у його їх наданні регламентовано положеннями Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
70. Підстави, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі підстави відсутні, орган повинен надати містобудівні умови та обмеження. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати містобудівні умови та обмеження або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.
71. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, 
має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
72. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
73. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
74.  Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22.12.2018 року у справі № 804/1469/17, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18, від 12.09.2019 у справі №0640/4248/18.
75. Відповідно до пункту 4 частини першої 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. 
76. Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд".
77. З огляду на викладене, суд має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії. При цьому суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
78. У контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання містобудівних умов та обмежень.
79. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач під час звернення до відповідача надав всі необхідні документи, визначені чинним законодавством, що відповідачем не спростовано належними доказами; підстави для відмови відповідачем у видачі позивачу містобудівних умов та обмежень відсутні, а відтак, враховуючи вищевикладене, зобов'язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження не є втручанням у дискреційні повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (відповідач наділений виключною компетенцією щодо вчинення таких дій та у нього відсутні альтернативні варіанти поведінки у межах спірних правовідносин) та відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення позивача в правах.
80. Аналогічна позиція щодо відсутності втручання суду в дискреційних повноважень субєкта владних повноважень шляхом зобов'язання останнього вчинити дії викладена у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі №826/162/18, від 29.11.2019 у справі №826/6222/15, від 17.12.2019 у справі №813/6618/15.
81. При цьому Верховний Суд зауважує, що містобудівні умови та обмеження є лише складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. При цьому, будівництво об'єкта є багатоскладовою діяльністю, до якої на кожному із етапів залучаються відповідні компетентні суб'єкти, які проводять експертизу проектної документації на будівництво об'єкта у передбачених законом випадках, вирішують питання щодо можливості видачі суб'єкту господарювання дозволів (в тому числі на виконання будівельних робіт), щодо можливості прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта та реєстрації права власності на нього. Окрім цього, відповідні контролюючі органи на кожному з етапів будівництва у разі виявлення обставин, з якими законодавець пов'язує обмеження в частині виконання робіт з будівництва об'єкта (в тому числі встановлення порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил), можуть застосувати до суб'єкта господарювання відповідні заходи, в тому числі скасувати містобудівні умови та обмеження, анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, зупиняти виконання будівельних робіт тощо.
82. Інші аргументи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду заявників із правовою оцінкою судів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас, за приписами частини другої   статті 341 КАС України      суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
83. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
84. Закон України "Про судоустрій і статус суддів"   встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
85. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
86. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
87. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
88. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що у оскаржуваних судових рішеннях надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржених судових рішень відсутні.
89. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
90. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до   статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.          
Головуючий                                                                                                         І.В. Желєзний
                                                                                                                              Я.О. Берназюк
                                                                                                                                  С.М.Чиркін