УХВАЛА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
23 березня 2020 року
м. Київ
справа № 522/11988/18
провадження № 61-4003ск20
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Карпенко С. О. (судді-доповідача), Стрільчука В. А., Тітова М. Ю.,
учасники справи:
позивач - Одеська міська рада, 
відповідач - ОСОБА_1 , 
розглянувши касаційну скаргу Одеської міської ради, в інтересах якої діє Бондаренко Ігор Олегович, на ухвалу Одеського апеляційного суду від 3 грудня 2019 року у справі за позовом Одеської міської ради до ОСОБА_1 про звільнення земельної ділянки, шляхом приведення об`єкта самочинного будівництва до попереднього стану, 
ВСТАНОВИВ:
У липні 2018 року Одеська міська рада звернулася з позовом до ОСОБА_1 про звільнення земельної ділянки, шляхом приведення об`єкта самочинного будівництва до попереднього стану. 
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 28 грудня 2018 року позов задоволено.
Зобов`язано ОСОБА_1 власними силами і за свій рахунок звільнити самовільно зайняту земельну ділянку, шляхом знесення самочинно прибудованої одноповерхової будівлі, що розташована у АДРЕСА_1 .
Стягнено з  ОСОБА_1 на користь Одеської міської ради 1 762 грн у відшкодування судових витрат. 
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 3 грудня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Приморського районного суду м. Одеси від 28 грудня 2018 року скасовано, провадження у справі за позовом Одеської міської ради до ОСОБА_1 про звільнення земельної ділянки, шляхом приведення об`єкта самочинного будівництва до попереднього стану, закрито.
Не погоджуючись із ухвалою Одеського апеляційного суду від 3 грудня 2019 року, Одеська міська рада 19 лютого 2020 року подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене судове рішення і передати справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. 
Вирішуючи питання про відкриття касаційного провадження, суд дійшов наступних висновків.
Стаття 129 Конституції України серед основних засад судочинства визначає забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення (пункт 8).
8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року    № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ». 
Частиною другою статті 389 Цивільного процесуального кодексу (далі - ЦПК) України визначено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до пункту 5 частини другої статті 392 ЦПК України у касаційній скарзі повинно бути зазначено підставу (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 389 цього Кодексу підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини другої статті 389 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини другої статті 389 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у пунктах 2 і 3 частини першої статті 389 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень).
Підставою касаційного оскарження ухвали Одеського апеляційного суду від 3 грудня 2019 рокуОдеська міська рада вказує неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме застосування норм права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі № 520/15749/14-ц, від 1 березня 2018 року у справі № 461/12052/15-ц, від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а, від 21 серпня 2019 року у справі № 520/9253/17, від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, від 7 серпня 2019 року у справі № 523/11508/18 (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
Також заявник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зазначаючи, що суд не дослідив зібрані у справі докази (пункт 4 частини другої статті 389 ЦПК України).
Згідно з положеннями пункту 5 частини другої статті 394 ЦПК України суд відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини другої статті 389 цього Кодексу, якщо Верховний Суд уже викладав у своїй постанові висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку або коли Верховний Суд вважатиме за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах).
Згідно з частиною шостою статті 394 ЦПК України ухвала про відмову у відкритті касаційного провадження повинна містити мотиви, з яких суд дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття касаційного провадження.
Зі змісту касаційної скарги та оскаржуваного судового рішення вбачається, що скарга заявника є необґрунтованою і наведені в ній доводи не дають підстав для висновків щодо незаконності та неправильності зазначеного судового рішення.
Постановляючи ухвалу, Одеський апеляційний суд виходив із того, що Одеська міська рада звернулася з позовом про зобов`язання  ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку шляхом приведення об`єкта самочинного будівництва до попереднього стану, у зв`язку із невиконанням у добровільному порядку розпорядження Одеської міської ради «Про приведення самовільно реконструйованої квартири до первинного стану» від 31 січня 2018 року         (далі - Розпорядження), тобто з підстав, передбачених частиною сьомою статті 376 ЦК України.
Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже і публічно-правову природу таких правовідносин.
При постановленні оскаржуваної ухвали апеляційний суд керувався висновками щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 14-48цс18, від 11 квітня 2018 року у справі № 11-96апп18, від 15 травня 2018 року у справі № 11-346апп18, від 30 травня 2018 року у справі № 14-92цс18.
Суд апеляційної інстанції за матеріалами справи установив, що ОСОБА_1 є власником квартири АДРЕСА_2 .
19 січня 2018 року комісією у складі начальника дільниці № 1 ОСОБА_2 , майстрів дільниці № 1 ОСОБА_3 та ОСОБА_4 складено акт щодо неможливості вручення припису щодо надання дозвільної документації на виконання робіт.
24 січня 2018 року комісією у складі начальника дільниці № 1 ОСОБА_2 , майстрів дільниці № 1 ОСОБА_3 та ОСОБА_4 складено акт щодо реконструкції квартири АДРЕСА_2 , винесено припис, а також складено акт щодо неможливості вручення припису.
24 січня 2018 року директором Комунального підприємства (далі - КП) «ЖКС «Порто-Франківський» ОСОБА_5 складено доповідну записку на ім`я голови Приморської районної адміністрації Одеської міської ради щодо виконання власником квартири АДРЕСА_2 робіт з реконструкції квартири для прийняття розпорядження про приведення зазначеної квартири у попередній стан відповідно до технічної документації.
31 січня 2018 року Приморською районною адміністрацією Одеської міської ради видано Розпорядження із застереженням щодо невиконання його в установлений термін.
Пунктом 1 Розпорядження ОСОБА_1 зобов`язано привести самовільно реконструйовану квартиру у попередній стан до 9 лютого 2018 року.
Апеляційним судом також установлено, що 12 лютого 2018 року комісією у складі майстрів дільниці № 1 КП «ЖКС «Порто-Франківський» складено акт, відповідно до змісту якого Розпорядження не виконано.
Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.
Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (див. mutatis mutandis, рішення ЄСПЛ у справі «Сокуренко і Стригун проти України» («Sokurenko and Strygun v Ukraine») від 20 липня 2006 року, заяви № 29458/04 та № 29465/04, § 24).
Згідно змісту статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Вказаним вимогам закону оскаржуване судове рішення відповідає. 
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Адміністративна справа у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Суд апеляційної інстанції зробив правильний висновок про належність справи до адміністративної юрисдикції, оскільки спір, який є предметом цього судового розгляду, не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а основною підставою позову є невиконання ОСОБА_1 у добровільному порядку Розпорядження.
Здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер та публічно-правову природу таких правовідносин. 
Одеська міська рада в межах наданих їй законами повноважень такий контроль здійснила, тобто ухвалила відповідне рішення, обов`язкове для виконання відповідачем, про що свідчить видача нею приписів про усунення порушень та Розпорядження.
Суд апеляційної інстанції, встановивши всі фактичні обставини справи, що мають значення для її правильного вирішення, дійшов обґрунтованого висновку про те, що спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. 
Доводи заявника про неврахування судами попередніх інстанцій висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі № 520/15749/14-ц, від 1 березня 2018 року у справі № 461/12052/15-ц, від 21 серпня 2019 року у справі № 520/9253/17, від 7 серпня 2019 року у справі № 523/11508/18, відхиляються касаційним судом, оскільки у зазначених постановах суди не встановили, що орган державного контролю, якому законом надані повноваження на здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, такий контроль виконував. 
Постанова Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17 прийнята за інших, встановлених судами, обставин справи, і правовідносини у справі № 755/10947/17 та у справі № 522/11988/18 не є подібними.
Розглянувши справу, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а вказала, що звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідкам порушення відповідних норм і правил.
Тому у справі № 161/14920/16-а Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом даного розгляду, не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування. Справа за позовом такого суб`єкта належить до компетенції адміністративних судів. 
Посилання заявника, як на підставу касаційного оскарження судових рішень, на пункт 4 частини другої статті 389 ЦПК України, не приймаються судом касаційної інстанції, оскільки суд дійшов висновку про необґрунтованість заявленої у касаційній скарзі підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 389 ЦПК України (пункт 1 частина третя статті 411 ЦПК України).
Виходячи зі змісту касаційної скарги та оскаржуваного судового рішення, касаційна скарга Одеської міської ради, в інтересах якої діє Бондаренко І. О., на ухвалу Одеського апеляційного суду від 3 грудня 2019 року є необґрунтованою, правильне застосовування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та додержання норм процесуального права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення, а наведені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про незаконність судового рішення. 
Дослідивши матеріали касаційної скарги та оскаржуване судове рішення, касаційний суд дійшов висновку про те, що Верховний Суд неодноразово викладав у своїх постановах висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку.
Касаційний суд не вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів заявника та їх відображення у судовому рішенні, питання вичерпності висновків суду, Верховний Суд виходить із того, що у даній справі сторонам надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, як у            матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені у касаційній скарзі не спростовують обґрунтованих та правильних висновків суду апеляційної інстанції.
Верховний Суд, який відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судовим органом, виконує функцію «суду права», що розглядає спори, які мають найважливіше (принципове) значення.
Зазначене відповідає Рекомендаціям № R (95) 5 Комітету Міністрів Ради Європи від 7 лютого 1995 року, який рекомендував державам-членам вживати заходи щодо визначення кола питань, які виключаються з права на апеляцію та касацію, щодо попередження будь-яких зловживань системою оскарження. Відповідно до частини «с» статті 7 цієї Рекомендації скарги до суду третьої інстанції мають передусім подаватися відносно тих справ, які заслуговують на третій судовий розгляд, наприклад справ, які розвиватимуть право або сприятимуть однаковому тлумаченню закону. Вони також можуть бути обмежені скаргами у тих справах, де питання права мають значення для широкого загалу. Від особи, яка подає скаргу, слід вимагати обґрунтування причин, з яких її справа сприятиме досягненню таких цілей.
Відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини, яка є джерелом права (стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»), умови прийнятності касаційної скарги, відповідно до норм законодавства, можуть бути суворішими, ніж для звичайної заяви. При цьому право на суд не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг, і такі обмеження не можуть зашкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 36 рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom) від 21 лютого 1975 року та пункт 27 рішення у справі «Пелевін проти України» від 20 травня 2010 року.
Зважаючи на особливий статус суду касаційної інстанції, процесуальні процедури у суді касаційної інстанції можуть бути більш формальними, особливо, якщо провадження здійснюється судом після їх розгляду судом першої інстанції, а потім судом апеляційної інстанції (рішення у справах: «Levages Prestations Services v. France» (Леваж Престасьон Сервіс проти Франції) від 23 жовтня 1996 року; «Brualla Gomez de la Torre v. Spain» (Бруалья Ґомес де ла Торре проти Іспанії) від 19 грудня 1997 року).
Оскільки оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції є законним і обґрунтованим, ухваленим із правильним застосуванням норм матеріального права та додержанням норм процесуального права й підстави для його скасування відсутні, у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Одеської міської ради, в інтересах якої діє Бондаренко І. О., на ухвалу Одеського апеляційного суду від 3 грудня 2019 року суд відмовляє.
Керуючись статтями 389, 394 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Одеської міської ради, в інтересах якої діє Бондаренко Ігор Олегович, на ухвалу Одеського апеляційного суду від 3 грудня 2019 року у справі за позовом Одеської міської ради до ОСОБА_1 про звільнення земельної ділянки, шляхом приведення об`єкта самочинного будівництва до попереднього стану.
Копію ухвали та додані до скарги матеріали направити особі, яка подала касаційну скаргу.
Ухвала оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                                                        С. О. Карпенко 
В. А. Стрільчук
М. Ю. Тітов