ПОСТАНОВА
Іменем України

21 травня 2020 року 
м. Київ
справа № 803/1532/17
адміністративне провадження № К/9901/20839/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  803/1532/17
за позовом  ОСОБА_1 до військової прокуратури Західного регіону України про визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування (перевірки),
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя А. Я. Ксензюк) від 20 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: В. М. Багрій, А. І. Рибачук, Д. М. Старунський) від 11 січня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до військової прокуратури Західного регіону України, у якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати висновок службового розслідування (перевірки) щодо можливого зловживання своїм службовим становищем та порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» колишнім прокурором військової прокуратури Луцького гарнізону Західного регіону України ОСОБА_1 від 08 серпня 2017 року.
2. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без розгляду на підставі пункту 9 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції на час прийняття оскаржуваних судових рішень).
3. Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, 12 лютого 2018 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Ухвалою Верховного Суду (у складі колегії суддів: судді-доповідача Бевзенка В. М., суддів: Данилевич Н. А., Шарапи В. М.) від 15 лютого 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 05 березня 2018 року.
5. 01 березня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
6. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2020 року № 752/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
7. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 травня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов  О. О.
8. Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2020 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що позивач проходив службу в органах військової прокуратури з 2004 року по серпень 2016 року. Остання займана посада - прокурор військової прокуратури Луцького гарнізону Західного регіону України.
10. Наказом тимчасово виконуючого обов`язки військового прокурора Західного регіону України від 11 липня 2017 року № 106 «Про призначення службового розслідування (перевірки)», призначено службове розслідування (перевірку) щодо можливого зловживання своїм службовим становищем та порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» колишнім прокурором військової прокуратури Луцького гарнізону Західного регіону України ОСОБА_1 .
11. 09 серпня 2017 року тимчасово виконуючим обов`язки військового прокурора Західного регіону України затверджено висновок службового розслідування від 08 серпня 2017 року, яким встановлено, що колишній прокурор військової прокуратури Луцького гарнізону Західного регіону України ОСОБА_1 допустив порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про запобігання корупції», Дисциплінарного статуту прокуратури України, Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, Присяги прокурора, у зв`язку з чим заслуговує на притягнення до дисциплінарної відповідальності.
12. З висновком службового розслідування позивач ознайомився 29 серпня 2017 року.
13. 31 серпня 2017 року ОСОБА_1 подано військовому прокурору Західного регіону України  скаргу на висновок службового розслідування від 08 серпня 2017 року.
14. Листом від 05 жовтня 2017 року № 10/5-441вих17 позивачу надано відповідь на його скаргу від 31 серпня 2017 року, зокрема, повідомлено про відсутність підстав для призначення додаткового службового розслідування. Вказаний лист отримано позивачем 11 жовтня 2017 року.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками яких погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем пропущено місячний строк звернення до суду з позовом, який встановлений частиною третьою статті 99 КАС України (тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
16. Разом з тим, подання позивачем відповідно до підпункту 7.8 пункту 7 Інструкції про порядок проведення службового розслідування (перевірки) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція №  104) скарги керівнику, який призначив службове розслідування (перевірку), на переконання апеляційного суду, не можна вважати досудовим порядком вирішення спору, оскільки подання такої скарги не є таким, що передбачено законом, як це  встановлено в частині четвертої статті 99 КАС України.
17. Висновок службового розслідування позивач оскаржив за своїм вибором в порядку, визначеному законом, зокрема Інструкцією № 104. Разом з тим, намірів захистити свої права в судовому порядку в той час не мав, а звернувся до суду в листопаді 2017 після відмови в задоволенні скарги військовим прокурором Західного регіону України.  
18. Суд апеляційної інстанції вважає, що оскарження позивачем висновку службового розслідування (перевірки) від 08 серпня 2017 року до військового прокурора Західного регіону України не є поважною причиною пропуску строку звернення з позовом до суду, оскільки позивач - юрист з вищою освітою мав можливість своєчасно звернутися до суду та захистити свої права.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі. 
20. Скаржник, наводить доводи аналогічні доводам адміністративного позову та апеляційної скарги, здійснює виклад обставин та надає їм відповідну оцінку, цитую норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями, а тому повторному зазначенню не потребують. В тому числі, наголошує на відповідних обставинах справи та наявності підстав для поновлення строку звернення до суду, відповідно до ст. 100 КАС України.  
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №  460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
22. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
23. За змістом частини першої статті 99 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
24. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга зазначеної статті).
25. Частиною третьою цієї ж статті обумовлено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
26. Згідно з частиною першою статті 100 цього ж Кодексу адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. 
27. Зі змісту наведених норм вбачається, що для звернення до адміністративного суду з позовом щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
28. Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб`єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень (частина четверта статті 99 КАС України).
29. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
30. Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
31. Залишаючи без задоволення апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції висновувався на пропуску строку звернення до суду та відсутності підстав для поновлення строку, визнавши неповажними обставини звернення позивача із скаргою до керівника відповідно до Інструкції №  104, яка не є законом, що регулює питання досудового вирішення спору, як то зазначено в частині четвертій статті 99 КАС України. 
32. Підстави та порядок проведення службового розслідування (перевірки) стосовно прокурорсько-слідчих працівників та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, посадових та інших осіб органів прокуратури при його проведенні визначено Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (в редакції чинній на час спірних правовідносин).
33. Права особи, стосовно якої проводиться службове розслідування (перевірка) визначені в пункті 7 Інструкції № 104, а саме: отримувати інформацію про підстави проведення службового розслідування (перевірки), склад комісії, заявляти обґрунтовані клопотання про відвід голови або членів комісії; брати участь у службовому розслідуванні (перевірці), у тому числі давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, у встановленому порядку подавати документи, які мають значення для його проведення; висловлювати письмові зауваження щодо об`єктивності та повноти проведення службового розслідування (перевірки) оскаржувати дії або бездіяльність голови та членів комісії; відмовлятися давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім`ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України; порушувати питання про витребування додаткових документів, одержання додаткових пояснень осіб тощо; отримувати повідомлення про завершення службового розслідування (перевірки); у семиденний строк після отримання повідомлення про завершення службового розслідування (перевірки) ознайомлюватися із затвердженим висновком; у десятиденний строк з дня ознайомлення зі змістом висновку про результати службового розслідування (перевірки) оскаржити керівнику, який призначив службове розслідування (перевірку), прокурору вищого рівня та у встановленому порядку до суду.
34. З огляду на зміст п. 7 Інструкції № 104, особі надавалась можливість оскаржити в 10-ти денний строк результати службового розслідування (перевірки) до керівника, який призначив службове розслідування (перевірку), прокурору вищого рівня та у встановленому порядку до суду. Тобто, для відповідної особи встановлювався альтернативний порядок реалізувати своє право на оскарження або в адміністративному порядку, або в судовому. 
35. Як вбачається з матеріалів справи, 31 серпня 2017 року позивач звернувся до керівника, як до особи, що призначала відповідне розслідування (перевірку) із скаргою, в якій наголошував на допущенні членами комісії порушень, висловлював свою не згоду із результатами та висновками викладеними у службовому розслідуванні (перевірки) від 08 серпня 2017 року, окрім надання певної інформації, просив призначити та провести повторну розслідування (перевірку). 
36. 05 жовтня 2017 року особою (Є. Білоусов), яка призначала розслідування (перевірку) відповідно до наказу від 11 липня 2017 року надано відповідь про відсутність підстав для призначення додаткового службового розслідування.
37. Судом першої інстанції застосовано до спірних правовідносин положення Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, яка була затверджена наказом Генерального прокурора від 06 березня 2012 року № 20. Хоча особливістю цієї справи є те, що призначення, проведення, оскарження та прийняття рішення за результатами оскарження здійсненого службового розслідування (перевірки) відбувалось відповідно до Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури  України, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104. 
38. З огляду на положення процесуального Закону, у взаємозв`язку із положеннями Інструкції № 104, за встановлених обставин Суд приходить до висновку про безпідставність висновків суддів попередніх інстанцій про відсутність підстав для поновлення строку звернення з позовом до суду. Дані позовної заяви та додані до неї матеріали, відповідно до ч. 1 ст. 100 КАС України надавали судам підстави прийти до переконання для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними. 
39. Позивач вчинив усі необхідні дії, які свідчать про бажання реалізації його процесуальних прав з метою їх захисту.
40. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги є порушенням права на справедливий судовий захист.
41. Так, у рішенні від 4 грудня 1995 року у справі «Bellet v. France» («Беллет проти Франції», Серії A №  333B, пункт 36) Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - «Конвенція») містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
42. У рішенні від 25 січня 2000 року у справі «Miragall Escolano and Othersv. Spain» («Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії», заяви №38366/97, №38688/97, №40777/98, №40843/98, №41015/98, №41400/98, №41446/98, №41484/98, №41487/98, №41509/98) і у рішенні від 28 жовтня 1998 року у справі «Pйrez de Rada Cavaniles v. Spain» («Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії», заява №3256-57) Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції.
43. Враховуючи вищезазначені обставини, Верховний Суд вважає передчасним висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції щодо пропуску позивачем строку звернення до суду та відсутності підстав для його поновлення, а тому оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
44. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
45. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
46. З огляду на викладене, ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року необхідно скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. 
Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року у справі № 803/1532/17 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Волинського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                 М. М. Яковенко

Судді                                                                                                    І. В. Дашутін

                                                                                                    О. О. Шишов