ф
ПОСТАНОВА
Іменем України

26 травня 2020 року 
Київ
справа №554/1794/17
адміністративне провадження №К/9901/34663/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Жука А.В.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №554/1794/17

за позовом ОСОБА_1 
до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області
про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення,

за касаційною скаргою Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області
на постанову Октябрського районного суду міста Полтави від 4 квітня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Савченка А.Г.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Дюкарєвої С.В., суддів Жигилія С.П., Перцової Т.С.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у березні 2017 року звернулася з адміністративним позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, в якому просила скасувати постанову від 10 лютого 2017 року №16/0022/2017/пн про накладення на неї адміністративного стягнення за правопорушення, передбачене частиною першою статті 164-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - «КУпАП»). Також просила поновити пропущений строк звернення до суду з цим позовом.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на момент прийняття оскаржуваної постанови закінчилися строки накладення адміністративного стягнення, передбачені статтею 38 КУпАП, що є підставою для закриття провадження у справі. Крім того, ОСОБА_1 вважає вказану постанову такою, що прийнята з порушенням вимог статті 280 КУпАП (щодо обставин, які належить з`ясувати при розгляді справи про адміністративне правопорушення). 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Октябрського районного суду міста Полтави від 4 квітня 2017 року позивачці поновлено строк звернення до суду. Суд встановив, що копію оскаржуваної постанови ОСОБА_1 отримала 18 лютого 2017 року і з метою захисту своїх прав звернулася за юридичною допомогою, тому позов подала 1 березня 2017 року, тобто з пропуском десятиденного строку, встановленого статтею 289 КУпАП, на один день. Врахувавши вказане, суд визнав причини пропуску строку поважними. З цією правовою позицією погодився і апеляційний суд (ухвала від 30 травня 2017 року).

Постановою Октябрського районного суду міста Полтави від 4 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, позов задоволено, скасовано постанову у справі про адміністративне правопорушення від 10 лютого 2017 року №16/0022/2017/пн як протиправну.

Суди виходили з того, що правопорушення, за яке позивачку притягнуто до адміністративної відповідальності, було вчинене до 1 вересня 2016 року, тобто до моменту закінчення періоду, за який відповідач проводив ревізію фінансово-господарської діяльності підприємства, на якому працювала ОСОБА_1 . Водночас оскаржувана постанова про притягнення її до адміністративної відповідальності прийнята лише 10 лютого 2017 року, тобто після спливу двох місяців з дня вчинення правопорушення, що свідчить про порушення встановленого статтею 38 КУпАП строку притягнення позивачки до адміністративної відповідальності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

Відповідач у касаційній скарзі, вказуючи на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити. Скаржник вказує на те, що суди: 

- дійшли помилкового висновку, визнавши нетриваючим встановлене ревізією порушення, що ставиться у вину ОСОБА_1 . На думку скаржника, саме акт ревізії є доказом виявлення порушення, а тому відлік строку, передбаченого статтею 38 КУпАП, повинен здійснюватися з моменту складення відповідачем такого акту;

- безпідставно поновили позивачці строк звернення до суду всупереч вимог частини першої статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.

ОСОБА_1 . відзиву на касаційну скаргу не подала. 

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Як випливає зі змісту судових рішень та наявних у матеріалах справи документів, відповідач у термін з 13 вересня 2016 року до 6 грудня 2016 року провів ревізію фінансово-господарської діяльності дочірнього підприємства «Полтавський облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» та його структурних підрозділів за період з 1 липня 2012 року до 1 вересня 2016 року. 

За результатами ревізії складено акт від 13 грудня 2016 року №05-21/9.

Під час здійснення ревізії відповідач виявив внесення неправдивих даних до фінансової звітності в частині невключення до договорів на експлуатаційне утримання автомобільних доріг і, як наслідок, до актів ф. №КБ- 2в витрат на зведення і розбирання тимчасових споруд, які фактично були понесені за період з 1 липня 2012 року до 1 вересня 2016 року, що призвело до недоотримання доходів при виконанні робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування в межах Полтавської області на загальну суму: 629752,94 грн та безпідставного включення до калькуляцій завищеного обсягу газу, необхідного для приготування 1 тони продукції за період з 1 січня 2015 до 1 вересня 2016 року, що призвело до завищення вартості виконаних робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування в межах Полтавської області, замовником яких виступала Служба автомобільних доріг у Полтавській області, та, як наслідок, нанесення збитків державному бюджету на загальну суму: 1387809,40 грн.

Викладене порушення зафіксовано у протоколі від 8 лютого 2017 року №16/0022/2017/пр, в якому зазначено, що воно допущене ОСОБА_1 як начальником ПВВ (планово-виробничого відділу) філії «Полтавський облавтодор» ДП «Полтавський облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України».

Розглянувши вказаний протокол, начальник Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області Салогуб І.І. 10 лютого 2017 року прийняв постанову №16/0022/2017/пн, згідно якої позивачку визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 164-2 КУпАП, і накладено стягнення у виді штрафу в розмірі: 272 грн. 

Вважаючи зазначену постанову протиправною ОСОБА_1 оскаржила її до суду. 

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» відповідальність за несвоєчасне складання первинних документів і регістрів бухгалтерського обліку та недостовірність відображених у них даних несуть особи, які склали та підписали ці документи. Вказана норма міститься у Розділі ІІІ цього Закону, що має назву «Організація та ведення бухгалтерського обліку».

Статтею 164-2 КУпАП встановлена відповідальність за порушення законодавства з фінансових питань.

Згідно частини першої статті 164-2 КУпАП приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків, відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку, внесення неправдивих даних до фінансової звітності, неподання фінансової звітності, несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризацій грошових коштів і матеріальних цінностей, несвоєчасне подання на розгляд, погодження або затвердження річного фінансового плану підприємства державного сектору економіки та звіту про його виконання, перешкоджання працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізій та перевірок, невжиття заходів по відшкодуванню з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності - тягнуть за собою накладення штрафу від восьми до п`ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до статті 7 КУпАП провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.

Згідно з пунктом 7 статті 247 КУпАП Провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю у разі закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу.

Так, відповідно до частини першої статті 38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

КУпАП не містить визначення поняття «триваюче правопорушення». Проте, як зазначено у листі Міністерства юстиції України від 2 серпня 2013 №6802-0-4-13/11, в теорії адміністративного права триваючими визначаються правопорушення, які, почавшись з якоїсь протиправної дії або бездіяльності, здійснюються потім безперервно шляхом невиконання обов`язку. Початковим моментом такого діяння може бути активна дія або бездіяльність, коли винний або не виконує конкретний покладений на нього обов`язок, або виконує його не повністю чи неналежним чином.

Згідно пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. 

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що порушення, яке ставиться у вину позивачці, має характер триваючого і відлік строку накладення адміністративного стягнення потрібно здійснювати з моменту складення акту ревізії, слід зазначити таке.

Так, за приписами статті 38 КУпАП початком відліку строку для накладення адміністративного стягнення є день вчинення адміністративного правопорушення. Вказана стаття не передбачає інших умов відліку цього строку, крім як для триваючих правопорушень.

Суд першої інстанції зазначив, що вказане в оскаржуваній постанові правопорушення не є триваючим. Натомість апеляційний суд дійшов висновку, що інкриміноване позивачці правопорушення мало триваючий характер до 1 вересня 2016 року, тобто до дати закінчення періоду, за який проводилася ревізія ДП «Полтавський облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України» (з 1 липня 2012 року до 1 вересня 2016 року).

Враховуючи те, що положення частини восьмої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» віднесені до Розділу ІІІ цього Закону «Організація та ведення бухгалтерського обліку», то суди вірно зазначили, що відповідач встановив порушення позивачкою порядку ведення бухгалтерського обліку за період з 1 липня 2012 року до 1 вересня 2016 року.

Відтак вказане порушення мало триваючий характер до 1 вересня 2016 року.

Водночас, надаючи оцінку доводам скаржника про необхідність обчислення двомісячного строку з дня виявлення правопорушення, яким він вважає день складення акту ревізії, слід зауважити таке. 

Акт ревізії складається після її завершення і в його основу покладаються дані (конкретні порушення), встановлені під час проведення ревізії, останній день виявлення яких, на переконання Верховного Суду, є днем завершення самої ревізії.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20 грудня 2019 року у справі №554/1793/17.

Так, ревізія була закінчена відповідачем 6 грудня 2016 року, а протокол і оскаржувана постанова складені 8 і 10 лютого 2017 року відповідно.

З викладеного висновується, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем після спливу двомісячного строку навіть у тому разі, якщо обчислювати цей строк з дня виявлення правопорушення, що ставиться у вину позивачці.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що відповідач наклав на ОСОБА_1 адміністративне стягнення після спливу строку, встановленого статтею 38 КУпАП України, а тому оскаржувана постанова є протиправною і має бути скасована.

Стосовно доводів скаржника про порушення судами норм процесуального права у зв`язку з безпідставним поновленням строку звернення до суду Верховний Суд зауважує наступне.

Так, суди дослідили причини пропуску позивачкою строку звернення до суду і визнали їх поважними. Зокрема встановили, що ОСОБА_1 з метою захисту своїх прав зверталася за правовою допомогою, а також врахували вкрай незначну тривалість пропуску нею строку. Натомість скаржник з таким висновком судів не погоджується, оскільки вважає, що позивачка не надала судам доказів, які підтверджують поважність причини пропуску строку звернення до суду.

Надаючи оцінку цим доводам слід зазначити, що Верховний Суд в силу вимог статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) не має права додатково перевіряти докази, в тому числі докази на підтвердження наявності або відсутності тих обставин, які суди встановили і на підставі яких визнали поважними причини пропуску позивачкою строку звернення до суду.

Враховуючи те, що питання поновлення пропущеного строку є оціночним і залежить у кожному випадку від конкретних обставин справи, зокрема від причин, на які вказує сторона та тривалості пропущеного строку, Верховний Суд погоджується з висновками судів про можливість поновлення ОСОБА_1 пропущеного строку звернення до суду. 

Відтак, розглянувши доводи касаційної скарги, Верховний Суд не встановив підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області залишити без задоволення.

Постанову Октябрського районного суду міста Полтави від 4 квітня 2017 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
Ж.М.          Мельник-Томенко
А.В.          Жук,
Судді          Верховного Суду