ПОСТАНОВА
Іменем України

21 травня 2020 року 
Київ
справа №480/1689/19
адміністративне провадження №К/9901/3652/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 480/1689/19
за позовом Сумської міської ради
до Комунального закладу «Сумський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти», Управління майном Сумської обласної ради, Державного реєстратора Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області Панченко Ірини Валеріївни
про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними та скасування реєстраційного запису
за касаційною скаргою Сумської міської ради на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року (головуючий суддя Шаповал М.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Бенедик А.П., суддів: Донець Л.О., Гуцала М.І.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2019 року Сумська міська рада звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального закладу «Сумський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти», Управління майном Сумської обласної ради, Державного реєстратора Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області Панченко Ірини Валеріївни, в якому просила: - визнати протиправним та скасувати наказ управління майном Сумської обласної ради від 22.12.2018 № 594 «Про затвердження статуту комунального закладу Сумського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти у новій редакції»; - визнати протиправними дії державного реєстратора Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області Панченко І.В. щодо внесення 26.12.2018 реєстраційного запису № 16321050013003302 до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, та скасувати реєстраційний запис № 16321050013003302, внесений 26.12.2018 до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, відносно Комунального закладу Сумського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти.
2.  В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає про те, що оскаржуваним наказом внесено зміни до статуту комунального закладу - змінено його місцезнаходження. Вважає, що наказом та державною реєстрацією змін до установчих документів порушуються права та інтереси територіальної громади міста Суми, оскільки внаслідок таких змін до статуту припинено надходження до бюджету м. Суми податку на доходи фізичних осіб, який сплачувався комунальною установою. Фактично місцезнаходження комунальної установи не змінилося. Реєстрація інституту в с. Косівщина Сумського району Сумської області не відповідає критеріям місцезнаходження, передбаченим Цивільним та Податковим кодексами України. Затвердження статуту проведено не уповноваженою на те особою та з порушенням передбаченої законом процедури. Державний реєстратор не перевірив подані інститутом документи на відповідність вимогам законодавства, внаслідок чого безпідставно зареєстрував зміни до установчих документів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.    Сумський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 жовтня 2019 року закрив провадження у справі, на підставі положень п.  1  ч.  1 ст.  238  Кодексу адміністративного судочинства України.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що вказаний спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки приймаючи оскаржуваний наказ, управління майном фактично реалізовувало повноваження власника з розпорядження власним майном, тобто наказ прийнятий не на здійснення владних управлінських функцій, а безпосередньо пов`язаний з веденням господарської діяльності відповідачем. Вимога про визнання протиправними дій державного реєстратора та скасування реєстраційних записів про зміни до відомостей про третю особу в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, внесених на виконання оскаржуваного наказу є похідними вимогами, а тому також не підлягають в порядку адміністративного судочинства.
5. Позивач, не погодившись з вказаною ухвалою суду, звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою в даній справі.
6.    Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 грудня 2019 року залишив без змін ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 03 лютого 2020 року Сумська міська рада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року, в якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправомірного висновку про те, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Зазначив, що позивач захищає інтереси невизначеного кола осіб, а саме: членів територіальної громади міста Суми, а тому даний спір є публічним і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Крім того, оскільки відповідач не виступає рівною стороною у правовідносинах щодо управління майном спільної власності та не виконує організаційно-господарські функції, а вчиняє управлінські дії по відношенню до іншої особи, то спір виник в площині публічно-правових відносин. У зв`язку з цим, висновки судів попередніх інстанцій, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства є помилковими.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9.  04.02.2020 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10.  Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.02.2020 визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С.Г., суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 05.02.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
12. Ухвалою Верховного Суду від 13.05.2020 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 14.05.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14. Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-IX    (далі - Закон № 460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
15. Касаційна скарга по справі № 480/1689/19 подана 03.02.2020, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
17. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
18. Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 242 КАС України, судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
19. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
20. Крім того, норми ч.ч. 2, 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є необґрунтованими з огляду на наступне.
22. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Згідно з ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
24. Приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25. Відповідно до ч. 4 ст. 46 КАС України, відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
26. Пункт 7 ч. 1 ст. 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28. Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
29. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, предметом спору у даній справі є правомірність наказу Управління комунальним майном Сумської обласної ради, яким затверджено Статут комунального закладу Сумського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти у новій редакції.
30. Відповідно до пункту 1.1 Статуту, Комунальний заклад "Сумський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти" є комунальним вищим навчальним закладом, заснованим на майні, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Сумської області, управління яким здійснює Сумська обласна рада (Власник) через уповноважений нею орган - управління майном Сумської обласної ради (Уповноважений орган).
31. Згідно з пунктом 3.4 Положення про управління майном Сумської обласної ради, затвердженого рішенням Сумської обласної ради шостого скликання від 27.12.2012, управління розробляє та затверджує статути (положення) підприємств, установ і закладів, що засновані на майні спільної власності, та зміни до них  за винятком випадків, передбачених законодавством України, зокрема статутів вищих навчальних закладів, які затверджуються Сумською обласною радою.
32. Виходячи із зазначеного вище, інститут є комунальною установою, власником якої є Сумська обласна рада. Безпосереднє управління навчальним закладом здійснюється спеціальним уповноваженим органом - управлінням майном Сумської обласної ради.
33. Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
34. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
35. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
36. Відповідно до ст. 142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
37. Згідно зі ст. 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
38. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
39. В силу приписів ст. 327 Цивільного кодексу України, управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
40. Відповідно до ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
41. Отже, Комунальний заклад «Сумський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти» є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ та міст Сумської області та перебуває в адміністративному підпорядкуванні Сумської обласної ради.
42. Обласна рада при управлінні вказаним майном, у тому числі при внесенні змін до установчих документів закладу, здійснює повноваження власника комунального майна, а не владні управлінські функції, через уповноважений нею орган - Управління майном обласної ради.
43. Відповідно до ч. 2 ст. 20 Господарського кодексу України, кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб`єкта господарювання.
44. Враховуюче наведене, за фактичних обставин цієї справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що, оскаржуваний наказ Управління майном Сумської обласної ради фактично є наказом власника (засновника), прийнятого в рамках реалізації права на створення комунальної установи та визначення її статусу.
45. Колегія суддів також вважає за потрібне зазначити, що необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій, при цьому ці функції суб`єкт повинен здійснювати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
46. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта (інших суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта.
47. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року по справі № 914/2006/17 (провадження № 12-58гс18).
48. З обсягу обґрунтування, наведеного позивачем на підтвердження стверджуваного порушення права, з характеру, суті та спрямованості заявлених вимог видно, що позивач, попри звернення до адміністративного суду з позовом до Управління майном Сумської обласної ради, Державного реєстратора щодо внесення змін до статуту та реєстрації цих змін, насправді заявив вимогу про оскарження рішення власника (засновника) комунального закладу та порушення свого права пов`язує з припиненням надходження до бюджету м. Суми податку на доходи фізичних осіб, тоді як, за твердженням позивача, фактичне місце знаходження комунальної установи не змінилось і воно перебуває на території м. Суми.
49. За таких обставин, участь державного реєстратора у спорі також не змінює його характеру на публічно-правовий, позаяк вимоги до реєстратора є похідними та мають бути розв`язані при наданні оцінки правомірності рішення про внесення змін до статуту.
50. Тобто, як правильно встановили суди попередніх інстанцій, звернення позивача до суду з цим позовом покликане необхідністю захисту його права не у сфері публічно-правових відносин, а вимоги позивача про визнання протиправним та скасування наказу оскарження дій реєстратора не пов`язані з управлінською діяльністю відповідачів, спірні правовідносини не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
51. Аналогічні висновки Суду викладені також у постановах Верховного Суду від 31 березня 2020 року у справах № 480/1688/19 (адміністративне провадження № К/9901/2125/20) та № 480/1886/19 (№ К/9901/2152/20).
52.  Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
53.  Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
54. У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
55.  Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
56. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
57. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
58. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, а тому відсутні підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.
59. Зважаючи на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець ,
Л.В. Тацій
Судді Верховного Суду