П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
         
11 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/11/20
Провадження № 11-52заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І.,   Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Громадської організації «Народна дія Львів» (далі - Громадська організація) на ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 січня 2020 року                                 (судді Соколов В. М., Губська О. А., Дашутін І. В., Калашнікова О. В., Кашпур О. В.) у справі за позовом Громадської організації до Верховної Ради України (далі - ВРУ), Голови ВРУ Разумкова Д. О. та голови комітету з питань аграрної та земельної політики ВРУ                 Сольського М. Т. про визнання протиправними дій, визнання незаконними та скасування постанов ВРУ,
УСТАНОВИЛА:
Громадська організація подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позовну заяву, у якій просила:
- визнати протиправними дії ВРУ, Голови ВРУ Разумкова Д. О. та голови комітету з питань аграрної та земельної політики ВРУ Сольського М. Т., які полягають у незабезпеченні дотримання засад і принципів законодавства у сфері державної регуляторної політики, зокрема, шляхом винесення на розгляд та прийняття на пленарному засіданні сесії ВРУ проектів законів - регуляторних актів № 2178-10, 2194 зі зловживанням владним впливом, з грубим порушенням: засад та принципів державної регуляторної політики, регламенту ВРУ, статей 5, 13, 19, 40 Конституції України, статей 4, 6-9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та інших нормативно-правових актів держави Україна, чим було порушено права позивача та його членів на участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності;
- визнати незаконними та скасувати постанови ВРУ від 13 листопада 2019 року «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» (реєстр.                        № 2178-10 від 10 жовтня 2019 року) та від 14 листопада 2019 року «Про прийняття за основу проекту Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (реєстр. № 2194 від 1 жовтня 2019 року).
Обґрунтовуючи свої вимоги, Громадська організація зазначила, що численні системні порушення, допущені відповідачами під час реєстрації, внесення на розгляд ВРУ та розгляді органом законодавчої влади згаданих вище законопроектів щодо запровадження ринку землі, порушують конституційні права Громадської організації та її членів на участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Одночасно з поданням цього позову Громадською організацією було заявлено клопотання про забезпечення позову шляхом заборони виносити на розгляд сесії ВРУ зазначених вище проектів законів України.
Обґрунтовуючи це клопотання, позивач зазначав, що невжиття названого заходу може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду в майбутньому через можливість прийняття цих проектів законів у другому читанні, що безповоротно позбавить права Громадської організації на участь у здійсненні державної регуляторної політики.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами від 13 січня                  2020 року відмовив у задоволенні заяви Громадської організації «Народна дія Львів» про забезпечення позову, а також у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки дії та акти відповідачів, які є предметом оскарження в цій справі, не можна вважати управлінськими і вони не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Не погодившись із такими ухвалами суду першої інстанції, Громадська організація подала апеляційні скарги, у яких з підстав порушення цим судом норм матеріального та процесуального права просить їх скасувати і постановити нові ухвали - про забезпечення позову у визначений позивачем спосіб та відкриття провадження у справі, яку направити до суду першої інстанції для розгляду по суті позовних вимог. 
Обґрунтовуючи апеляційні скарги, Громадська організація посилається на те, що ініціюючи законодавчі акти, розглядаючи їх на засіданнях комітетів ВРУ, приймаючи оскаржувані постанови ВРУ, відповідачі здійснили частину дій та заходів щодо реалізації законодавчого процесу, а саме щодо встановлення і зміни обсягу прав Громадської організації, її свобод та можливостей, тому ці законодавчі функції є управлінськими. Отже, цей спір відноситься до юрисдикції саме адміністративних судів, оскільки чинне законодавство не передбачає оскарження дій суб`єктів законодавчої влади в процесі законотворчості в інший спосіб, аніж у порядку адміністративного судочинства.
Громадська організація також посилається на те, що забезпечення її позову у спосіб заборони виносити на розгляд сесії ВРУ до другого читання законопроектів № 2178-10, 2194 не охоплюється встановленим частиною третьою статті 151 КАС застереженням, тому відмова суду першої інстанції в задоволенні клопотання про забезпечення позову в названий спосіб є незаконною.
У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Дослідивши наведені в апеляційних скаргах доводи та надані на противагу їм у відзиві аргументи представника ВРУ, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржувані судові рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконних судових рішень.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої цієї  статті). 
Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту ВРУ, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Ради, та порядок здійснення контрольних функцій Ради. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ). 
Згідно із частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 розділу ІV Регламенту ВРУ право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Законопроект, проект іншого акта подається до ВРУ за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють удаватися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
У цій справі Громадська організація оскаржує дії та акти ВРУ, голови ВРУ та голови комітету з питань аграрної та земельної політики ВРУ Сольського М. Т., які не можна вважати управлінським, адже вони охоплюються процедурою законотворчого процесу, а саме пов`язані з розглядом і прийняттям законопроектів (перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроектів та прийняття їх за основу).
Ураховуючи зазначене вище, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов обґрунтованого висновку про те, що предмет позову Громадської організаціїне підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не вказав суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи. 
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі                       № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.
Обґрунтованим Велика Палата Верховного Суду вважає й висновок суду першої інстанції про наявність підстав для відмови в задоволенні клопотання Громадської організації про забезпечення позову шляхом заборони виносити на розгляд сесії ВРУ до другого читання законопроекти № 2178-10, 2194.
Так, відповідно до частини другої статті 150 КАС забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або                       2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Частиною першою статті 151 КАС (у редакції, чинній на час розгляду клопотання про забезпечення позову) було передбачено, що позов може бути забезпечено:                                1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) установленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Пункт 1 частини третьої згаданої статті КАС у відповідній редакції встановлював, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
ВРУ визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади ВРУ є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. ВРУ здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів (пункт 2 Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17- рп/2002).
Заявлена Громадською організацією вимога про заборону виносити на розгляд сесії ВРУ до другого читання законопроекти № 2178-10, 2194, хоч вона і звернена, як зазначає скаржник, до суб`єктів права законодавчої ініціативи,однак пов`язана саме із забороною ВРУ вчиняти дії, які віднесено до законотворчої діяльності в певній стадії законодавчої процедури, контроль за якою, як уже зазначалося, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції. 
Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про неможливість застосування визначеного Громадською організацією способу забезпечення позову, на який, окрім зазначеного, згідно з пунктом 1 частини третьої статті 151 КАСвстановлено заборону.
Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності такого висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвали про відмову в забезпеченні позову Громадської організації та відмову у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом, правильно застосував норми матеріального й процесуального права, апеляційні скарги Громадської організації слід залишити без задоволення, а ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 січня 2020 року - без змін. 
Керуючись статтями 151, 243, 266, 292, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА :
1. Апеляційні скарги Громадської організації «Народна дія Львів»залишити без задоволення.
2. Ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 січня  2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	В. С. Князєв	
 	С. В. Бакуліна	Л. М. Лобойко	
 	В. В. Британчук	Н. П. Лященко	
 	Ю. Л. Власов	Л. І. Рогач	
 	М. І. Гриців	О. М. Ситнік	
 	Д. А. Гудима	О. С. Ткачук	
 	Ж. М. Єленіна	В. Ю. Уркевич	
 	О. С. Золотніков	О. Г. Яновська	
 	О. Р. Кібенко