ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2020 року 
Київ
справа №694/983/16-а
адміністративне провадження №К/9901/23572/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Голови Звенигородської міської ради Черкаської області, Звенигородської міської ради Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов?язання вчинити певні дії, визнання протиправними і скасування рішень,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Звенигородського районного суду Черкаської області від 08 грудня 2016 року (головуючий суддя Сакун Д.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року (головуючий суддя Кузьмишина О.М., судді Глущенко Я.Б., Пилипенко О.Є.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Голови Звенигородської міської ради Черкаської області і Звенигородської міської ради Черкаської області (далі - Звенигородська міська рада), в якому з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог від 03.11.2016 просив:
- визнати протиправною бездіяльність міського голови Саєнка Олександра Яковича з неприйняття рішення про проведення службового розслідування за фактом вчинення ОСОБА_2 корупційного адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 172-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), чергового корупційного правопорушення, пов`язаного з черговим відрядженням ОСОБА_2 14.06.2016 і 06.05.2016 до м. Черкаси в обласний комітет профспілок; 
- зобов`язати Звенигородського міського голову прийняти рішення про проведення такого службового розслідування, провести службове розслідування та за його результатами звільнити ОСОБА_2 із займаної посади відповідно до вимог частини дев?ятої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП);
- визнати протиправним і скасувати рішення постійної комісії Звенигородської міської ради з питань регламенту, депутатської етики, врегулювання конфлікту інтересів, охорони здоров`я, соціального захисту населення, освіти, культури, туризму, молоді та спорту, прийняте по питанню №3 порядку денного і оформлене протоколом засідання від 30.06.2016 №7;
-визнати протиправним і скасувати рішення постійної комісії Звенигородської міської ради з питань законності, охорони громадського порядку, захисту прав і законних інтересів громадян, оформлене протоколом засідання від 01.07.2016 №5;
-визнати протиправним і скасувати рішення Звенигородської міської ради від 01.07.2016 №9-38/VII.
2. Позов обґрунтував тим, що міський голова допускає протиправну бездіяльність, не проводячи службове розслідування за фактом вчинення керуючим справами виконавчого комітету Звенигородської міської ради ОСОБА_2 корупційного адміністративного правопорушення та не звільняючи останнього з посади. При цьому депутатське звернення позивача з приводу прийняття рішення про зняття ОСОБА_2 з посади, адресоване міському голові, було безпідставно передано на розгляд постійним комісіям, які з перевищенням своїх повноважень вирішили не виносити це питання на розгляд сесії міської ради. У свою чергу рішенням від 01.07.2016 №9-38/VII Звенигородська міська рада протиправно затвердила протоколи постійних комісій, хоча вказане питання не було включено до порядку денного. 
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Постановою Звенигородського районного суду Черкаської області від 08 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано рішення №3 засідання постійної комісії Звенигородської міської ради з питань регламенту, депутатської етики, врегулювання конфлікту інтересів, охорони здоров`я, соціального захисту населення, освіти, культури, туризму, молоді та спорту, оформлене протоколом від 30.06.2016 №7; визнано протиправним і скасовано рішення постійної комісії Звенигородської міської ради з питань законності, охорони громадського порядку, захисту прав і законних інтересів громадян стосовно розгляду питань, порушених у депутатському зверненні ОСОБА_1 , оформлене протоколом 5 від 01.07.2016 №5; визнано протиправним і скасовано рішення 9 сесії 7 скликання Звенигородської міської ради від 01.07.2016 №9-38/VII "Про розгляд депутатського звернення ОСОБА_1 ". У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи позов у частині вимог про скасування рішень постійних комісій, а також рішення міської ради про затвердження цих рішень, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в силу положень статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійні комісії за результатами вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до відання відповідної ради, готують висновки і рекомендації, розробляють проекти рішень ради тощо, але не наділені повноваженнями приймати рішення про внесення або невнесення на розгляд сесії тих чи інших питань, що свідчить про протиправність оскаржуваних рішень.
5. Водночас рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Звенигородського міського голови щодо ініціювання і проведення службового розслідування за фактом вчинення ОСОБА_2 адміністративного правопорушення, пов?язаного з корупцією, суди мотивували тим, що згідно з частиною третьою статті 65 Закону України "Про запобігання корупції" службове розслідування за фактами таких порушень проводиться за поданням спеціально уповноваженого суб?єкта у сфері протидії корупції або за приписом Національного агентства з питань запобігання корупції. Оскільки подання або припис вказані органи не вносили, то у відповідача не було підстав для проведення службового розслідування. Крім того, суди дійшли висновку, що прийняття рішення про звільнення керуючого справами виконкому є дискреційним повноваженням міської ради.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
7. За доводами позивача, судами неповно з?ясовано обставини справи і не взято до уваги те, що керуючий справами виконавчого комітету Звенигородської міської ради ОСОБА_2 порушив Присягу посадової особи місцевого самоврядування, у зв?язку з чим у органу місцевого самоврядування виникає обов?язок, а не право звільнити його з посади. При цьому міський голова був зобов?язаний провести службове розслідування за фактом вчинення ОСОБА_2 корупційного правопорушення за поданням Звенигородської місцевої прокуратури, що не враховано судами обох інстанцій. Уважає також необґрунтованим висновок судів про те, що звільнення керуючого справами виконкому належить до виключної компетенції міської ради та є її дискреційним повноваженням. Крім того, зазначає про участь у судовому процесі неповноважних представників відповідачів.
8. У запереченні на касаційну скаргу Голова Звенигородської міської ради ОСОБА_3 просить відмовити в її задоволенні, вказуючи на безпідставність доводів позивача. Зокрема, зазначає про проведення службового розслідування за дорученням міського голови від 24.10.2016, в результаті якого ОСОБА_2 оголошено догану.
9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
10. Постановою Апеляційного суду Черкаської області від 11 травня 2016 року у справі №694/475/16-п ОСОБА_2 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, пов?язаного з корупцією, яке передбачене частиною першою статті 172-4 КУпАП (порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю), та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що становить 5100 грн, з конфіскацією отриманої винагороди від діяльності в Звенигородській організації профспілки працівників державних установ в розмірі 2500 грн.
11. 30 травня 2016 року ОСОБА_1 , який є депутатом Звенигородської міської ради, подав на ім?я Звенигородського міського голови депутатське звернення, в якому просив прийняти рішення про зняття керуючого справами виконавчого комітету Звенигородської міської ради ОСОБА_2 із займаної посади та припинення його служби в органах місцевого самоврядування у зв`язку із вчиненням корупційного правопорушення.
12. Листом від 01.06.2016 №02-10/452 за підписом міського голови ОСОБА_1 повідомлено про направлення його депутатського звернення на розгляд постійних комісій Звенигородської міської ради з питань законності, охорони громадського порядку, захисту прав і законних інтересів громадян та з питань регламенту, депутатської етики, врегулювання конфлікту інтересів, охорони здоров`я, соціального захисту населення, освіти, культури, туризму, молоді та спорту. Вказано, що про наслідки розгляду звернення буде додатково надана відповідь відповідно до висновків комісій.
13. Згідно з протоколами засідань зазначених постійних комісій Звенигородської міської ради від 30.06.2016 №7 і від 01.07.2016 № 5 вирішено не виносити на розгляд сесії питання про зняття з посади керуючого справами ОСОБА_2 з тих мотивів, що ОСОБА_2 вчинив не корупційне правопорушення, а адміністративне правопорушення, пов?язане з корупцією, за що він уже покараний судом. При цьому суд не відсторонив ОСОБА_2 від служби і не встановив порушення ним Присяги.
14. Рішенням 9 сесії 7 скликання Звенигородської міської ради від 01.07.2016 №9-38/VII затверджено протоколи засідань постійних комісій Звенигородської міської ради від 30.06.2016 №7 і від 01.07.2016 №5 стосовно розгляду питань, порушених у депутатському зверненні ОСОБА_1 від 30.05.2016.
15. 07 липня 2016 року виконавчий комітет Звенигородської міської ради надіслав позивачу рішення 9 сесії 7 скликання Звенигородської міської ради від 01.07.2016 №9-38/VII, протоколи від 30.06.2016 №7 та від 01.07.2016 №5.
V. Позиція Верховного Суду
16. Частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Виходячи з доводів касаційної скарги позивача та з урахуванням того, що відповідачами судові рішення у цій справі в касаційному порядку не оскаржені, суд касаційної інстанції переглядає рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині позовних вимог, у задоволенні яких відмовлено.
18. Відповідно до положень частини першої статті 2, абзацу четвертого частини першої статті 10, абзацу восьмого частини першої 14 Закону України від 07.06.2001 №2493-III "Про службу в органах місцевого самоврядування" керуючий справами (секретар) виконавчого комітету міської ради є посадовою особою місцевого самоврядування, який приймається на службу в органи місцевого самоврядування шляхом затвердження відповідною радою.
19. У розумінні статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" ця посада є виборною.
20. В силу частини другої статті 12 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на посадових осіб місцевого самоврядування поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України "Про запобігання корупції", зокрема передбачене статтею 25 цього Закону обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.
21. Частиною першою статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" установлено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також, зокрема у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону).
22. За змістом частини третьої статті 20 цього Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) посадові особи місцевого самоврядування, яких притягнуто до відповідальності за корупційні правопорушення, підлягають звільненню з посади у порядку, визначеному Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
23. Згідно з визначенням термінів, наведеним у статті 1 Закону України від 14.10.2014 №1700-VII "Про запобігання корупції", який набрав чинності з 26.10.2014 та введений у дію з 26.04.2015, корупційне правопорушення - це діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність; правопорушення, пов`язане з корупцією - це діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом вимоги, заборони та обмеження, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.
24. Відповідно до частини другої статті 65 Закону України "Про запобігання корупції" особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов`язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов`язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.
25. Статтею 147 Кодексу законів про працю України встановлено такі види дисциплінарних стягнень: догана та звільнення.
26. Отже, аналіз наведених норм законодавства, чинних на час виникнення спірних правовідносин, дає підстави для висновку, що притягнення посадової особи місцевого самоврядування до відповідальності за корупційне правопорушення було обов?язковою підставою для її звільнення з посади, тоді як з інших підстав, у тому числі в разі порушення Присяги або вчинення правопорушення, пов`язаного з корупцією, служба в органах місцевого самоврядування могла бути припинена з ініціативи роботодавця (суб?єкта призначення), зокрема в порядку дисциплінарного стягнення. 
27. З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що звільнення керуючого справами виконавчого комітету Звенигородської міської ради ОСОБА_2 у зв?язку з притягненням його до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов?язаного з корупцією, є дискреційним повноваженням Звенигородської міської ради.
28. Що стосується позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Звенигородського міського голови щодо проведення службового розслідування відповідно до частини третьої статті 65 Закону України "Про запобігання корупції", то суди правильно виходили з того, що цією нормою передбачено проведення службового розслідування з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції.
29. Натомість позовні вимоги в цій частині зводились до необхідності проведення службового розслідування з метою встановлення в діях ОСОБА_2 ознак порушення Присяги, що є окремим видом відповідальності посадової особи місцевого самоврядування та не охоплюється положеннями частини третьої статті 65 Закону України "Про запобігання корупції".
30. Таким чином, з урахуванням установленої наведеною нормою Закону України "Про запобігання корупції" процедури ініціювання проведення службового розслідування з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню пов`язаного з корупцією правопорушення, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині.
31. Посилання позивача у касаційній скарзі на подання Звенигородської місцевої прокуратури з вимогою про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2 не впливають на обґрунтованість постановленого судами рішення, оскільки ні в позовній заяві, ні в заяві про збільшення розміру позовних вимог від 03.11.2016 ОСОБА_1 не обґрунтовував свої вимоги в цій частині обставинами внесення Звенигородською місцевою прокуратурою відповідного подання. У зв?язку з цим вказане подання не було предметом судового розгляду і обставини, пов?язані з його внесенням і розглядом, суди не встановлювали. У свою чергу суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
32. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав вважати, що судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального чи процесуального права.
Керуючись статтями 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Звенигородського районного суду Черкаської області від 08 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Головуючий:                                                                                 С.А. Уханенко
Судді:                                                                                           О.В. Кашпур
                                                                                          О.Р. Радишевська