П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

21 травня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/5349/19	
Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г.П.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Турецької І. О.,
суддів - Стас Л. В., Шеметенко Л. П.
за участі секретаря - Скоріної Т. С.

представника апелянта - Прядко А. О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Краншип» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Краншип» до Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу про визнання протиправним та скасування припису

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Краншип» (далі -ТОВ «Краншип») звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис №42 від 11 липня 2019 року, про:
- забезпечення допуску державних інспекторів з охорони навколишнього середовища Кримсько-Чорноморського округу до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) дотримання ТОВ «Краншип» вимог природоохоронного законодавства;
- забезпечення надання документів, необхідних для проведення планового заходу державного нагляду (контролю) дотримання ТОВ «Краншип» вимог природоохоронного законодавства.
Позовні вимоги ґрунтуються на приписах статті 19 Конституції України про те, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Позивач стверджує, що  ч.15 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі-Закон №877-V) визначений обов`язок посадових осіб органів державного нагляду (контролю) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Проте, на час проведення, державною екологічною інспекцією, планового заходу державного нагляду (контролю) діяльності ТОВ «Краншип», в порушення вимог ст.ст.4,5 Закону №877-V та Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженою постановою Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року (далі - Методика), не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті органу нагляду (контролю) уніфікована форма акту.
На думку ТОВ «Краншип» органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленого Законом про нагляд (контролю) уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю).

Позаяк, орган державного нагляду (контролю) зловживав своїм правом на здійснення перевірки за відсутності документів належної форми, позивач вважає, що правомірно не допустив його посадових осіб до проведення перевірки.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, ухваленого за правилами загального позовного провадження, у задоволенні позову ТОВ «Краншип» відмовлено.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції зазначив про те, що під час розгляду справи позивач не надав суду будь-яких належних та допустимих доказів на підтвердження законних підстав для недопущення службових осіб відповідача до проведення перевірки на предмет виконання припису. Вказав про наявність відповідних законодавчих повноважень у Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу на проведення планового заходу.
Не поділяючи позицію позивача про неможливість використання органом державного нагляду (контролю) уніфікованої форми акту, яка втратила чинність, суд зазначив таке.
Постанова Кабінету Міністрів України №342 від 10.05.2018  р. визначає лише початок її застосування - після 01.09.2018р. та не встановлює будь-яких строків щодо розроблення нової уніфікованої форми акта перевірки з урахуванням затвердження нової методики. Понад те, на думку суду першої інстанції,  враховуючи положення п. 4 перегляд уніфікованої форми акта перевірки здійснюється лише у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
Ураховуючи те, що   наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №303 від 09.08.2017 р., яким була затверджена стара форма уніфікованого акта,  був на час проведення перевірки чинним та не скасованим, суд вважав аргументи позивача про неможливість його використання необґрунтованими.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, ТОВ «Краншип» просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
В апеляційній скарзі, скаржник наголошував на тому, що суд першої інстанції залишив поза увагою його неодноразові твердження, що він, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №342 від 10.05.2018 р. є суб`єктом господарювання з незначним ступенем ризику та підлягає державному нагляду (контролю) не частіше одного разу на п`ять років.
Проте, Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу, керуючись критеріями, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів, що втратили чинність, протиправно віднесло ТОВ «Краншип» до високого ризику від провадження господарської діяльності.
Далі скаржник вказував, що суд першої інстанції при вирішенні питання правомірності застосування уніфікованої форми акту Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу, затвердженого наказом Міністерства природи від 09 серпня 2017 року №303,  залишив поза увагою той факт, що вказаний наказ прийнятий на виконання постанови Кабінету Міністрів України №752 від 28 серпня 2013 року, яка втратила чинність з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року.
На переконання представника ТОВ «Краншип» відсутність вказівки в постанові Кабінету Міністрів України №342 від 10.05.2018  р. про строки розроблення та затвердження уніфікованих форм актів не є наслідком відсутності обов`язків органів державного нагляду (контролю) у приведенні своїх нормативних актів у відповідність до вимог нової методики.
Резюмуючи наведене, скаржник вважає, що відсутність затвердженої та оприлюдненої форми уніфікованого акту є фактом втрати органом державного нагляду (контролю) повноважень на проведення заходу з використанням уніфікованої форми акту, що була затверджена виходячи з вимог законодавства, що втратило свою чинність на час проведення перевірки.

Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу не скористалася процесуальним правом на звернення до суду з відзивом на апеляційну скаргу.

Представник апелянта в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримала доводи викладені в апеляції та просила її задовольнити.
Представник відповідача в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився, належним чином сповіщений про дату, час та місце судового розгляду справи.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Фактичні обставини справи.

Наказом Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу №240 від 26 червня 2019 року «Про проведення планової перевірки» призначено проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Краншип» з 01 по 12 липня 2019 року (а.с.110).
На підставі даного наказу Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу видала направлення №000118 на проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Краншип» у термін з 01 липня 2019року по 12 липня 2019року. 
В розділі IV акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №113/04 зазначено ТОВ «Краншип» документи для проведення перевірки не надало.
У розділі VI акта вказано про недопуск державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Краншип». Також зроблено висновок, що це є невиконанням законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, ненадання їм необхідної інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов`язків.
11 липня 2019 року Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу склала припис №42, яким зобов`язала :
забезпечити допуск державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Краншип»;
забезпечити надання документів, необхідних для проведення планового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Краншип» (а.с.70-71).

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що наявні підстави для задоволення апеляції, з огляду на таке.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою КМУ від 19 квітня 2017 року №275 (далі - Положення №275), Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно з п.3 Положення №275 основними завданнями Державної екологічної інспекції є реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо екологічної та радіаційної безпеки.
Згідност.1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до положень ст.10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), серед іншого, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а також вимагати припинення здійснення заходу державного нагляду (контролю) у разі використання посадовими особами неуніфікованих форм актів.
За змістом ч.2 ст.5 Закону №877-V, Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів, що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Колегією суддів встановлено, що станом на час призначення та здійснення заходу державного нагляду (контролю) дотримання позивачем вимог природоохоронного законодавства діяла постанова Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року, яка запровадила нові методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та розроблення уніфікованих форм актів.
Вказаний нормативний акт набув чинності з 12 червня 2018 року та встановив, що нові методики застосовуються з 01 вересня 2018 року (пункт 1-1 Постанови).
Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року була визнана такою, що втратила чинність, зокрема постанова Кабінету Міністрів України  від 28 серпня 2013 року №752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)». Саме на підстав даної постанови був прийнятий наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №303 від 09 серпня 2017 року  про затвердження уніфікованої форми акта.
Згідно пункту 16 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731 (зі змінами від 30 січня 2019 року), у разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей нормативно-правовий акт, зобов`язаний у місячний термін внести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність.
Кабінетом Міністрів України було надано органам державного нагляду контролю та центральним органам виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах час до 01 вересня 2018 року для приведення у відповідність із постановою від 10 травня 2018 року №342 власних уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). 
Запровадження нової методики вимагало від Міністерства природи (наразі Міністерства енергетики та захисту довкілля)  скасування Наказу №303 від 09 серпня 2017 року та затвердження нової форми уніфікованого акту, що складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів з оприлюдненням на офіційному веб-сайті.
Проте, станом час проведення перевірки, ані Міністерством екології та природних ресурсів України, ані новим Міністерством енергетики та захисту довкілля України, ані Державною екологічною інспекцією України не було розроблено та оприлюднене на власних офіційних веб-сайтах уніфікованої форми акта, що складається за результатом проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, яка відповідала б Методиці, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року. 
Цей факт підтверджується також інформацією з офіційного веб-сайту Державної регуляторної служби України http:/www.drs.gov.ua про уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). 
З вказаної інформації вбачається, що станом на час проведення перевірки уніфікована форма акту, що складається за результатом проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, яка відповідала би вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 - відсутня.
Частиною 4 ст.7 КАС України встановлено, що у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
Проте, суд першої інстанції при встановленні правомірності дій відповідача з приводу оформлення перевірки ТОВ «Краншип» на підставі уніфікованого акту, затвердженого Наказом від 09 серпня 2017 року №303, не врахував, що згаданий наказ не відповідає вимогам акту вищої юридичної сили, а саме постанові Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року та вимогам Закону №877-V.
Таким чином, відсутність вказівки у постанові Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року про строки розроблення та затвердження уніфікованих форм актів не є наслідком відсутності обов`язку органів державного нагляду (контролю) у приведенні своїх нормативно-правових актів у відповідність до вимог нової методики.
Колегія суддів не поділяє позицію суду першої інстанції про те, що  у міністерства, який відповідає за екологічну безпеку держави,  не було підстав для розроблення нової уніфікованої форми актів, адже не відбулися зміни в нормативно - правових актах, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) або прийняття нових нормативно - правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю). 
Так, Уряд, затверджуючи нові методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), запровадив більш чіткі вимоги для оцінки та визначення ступеня ризику від провадження такої діяльності, а також забезпечив єдиний та системний підхід до розроблення критеріїв, який сприятиме підвищенню об`єктивності, прозорості та неупередженості здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Позиція Державної регуляторної служби України від 28 грудня 2018 року (з уточненнями), визначає, що органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливе складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Указані обставини свідчать про правомірність не допуску товариством посадових осіб відповідача до проведення планової перевірки з підстав передбачених ст.10 Закону №877.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується зі скаржником про те, що припис органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень вимог законодавства є протиправним, адже прийнятий не на підставі законодавства.

У зв`язку з тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, а саме неправильно їх розтлумачив, колегія суддів вважає, що є підстави, відповідно до ст. 317 КАС України  для скасування судового рішення та ухвалення нового про задоволення позову.

Відповідно до пункту 10 частини 3 статті 2 КАС України відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення, є одним із основних засад (принципів) адміністративного судочинства.

За приписами ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Відповідно до наявного в матеріалах справи платіжного доручення №327 від 09 вересня 2019 року про сплату судового збору у зв`язку поданням позову, ТОВ «Краншип» підлягають поверненню грошові кошти в сумі 1 921,00 грн., а за платіжним дорученням №522 від 23 грудня 2019 року про сплату судового збору за подання апеляції є підстави для повернення - 2881,50 грн.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 317, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Краншип» - задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року - скасувати.
Ухвалити у справі нове рішення, яким позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Краншип» до Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу про визнання протиправним та скасування припису - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу №42 від 11 липня 2019 року.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу (проспект Шевченко, 12, м.Одеса, 65058, код ЄДРПОУ 42335172) на користь товариства з обмеженою відповідальністю «Краншип» (вул. Маразліївська, 1/20, оф.505, м. Одеса, 65014, код ЄДРПОУ 32428972) судовий збір у сумі 4 802 (чотири тисячі вісімсот дві) грн. 50 коп.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

 Доповідач - суддя                                                             І. О. Турецька

суддя                                                             Л. В. Стас

суддя                                                             Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 26.05.2020 року.