Постанова 
Іменем України
 
07 квітня 2020 року
м. Київ
 
справа № 629/4448/16-ц
провадження № 61-12023св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Ігнатенка В. М. (суддя-доповідач), Жданової В. С., 
Кузнєцова В. О.,
 
учасники справи:
позивач - Лозівська місцева прокуратура Харківської області в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області,
відповідач -  ОСОБА_1 ,
 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року у складі колегії суддів: Яцини В. Б., Кіся П. В., Хорошевського О. М.,
В С Т А Н О В И В:
Описова частина 
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року Лозівська місцева прокуратура Харківської області, яка діє в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області звернулася до суду з позовом до  ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.
Позовна заява мотивована тим, що  ОСОБА_1 є власником нерухомого майна, а саме: нежитлової будівлі складу, літера «Л», загальною площею                          509,8 кв. м, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ; комплексу нежитлових будівель, який складається з нежитлової будівлі підстанції, літ. «Ж», площею 27,8 кв. м, нежитлової будівлі контори літ. «З-2», площею 669,0 кв. м та нежитлової будівлі прохідної літ. «К», площею 148,2 кв. м, що розташований за адресою:                                     АДРЕСА_1 . Указане нерухоме майно належить відповідачу на підставі свідоцтв про право власності на нерухоме майно, виданих виконавчим комітетом Лозівської міської ради Харківської області від 14 грудня 2012 року та зареєстрованих 27 рудня 2012 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. 
15 лютого 2013 року рішенням Лозівської міської ради Харківської області відповідачу надано згоду на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1, АДРЕСА_1 , які в подальшому будуть надані в оренду для будівництва і обслуговування будівель ринкової інфраструктури. На сьогоднішній день відповідач проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки не розробив, тобто умисно ухилився від укладення договорів оренди та відповідно сплати за землекористування. Відповідачу неодноразово було запропоновано укласти договір добровільного відшкодування збитків за бездоговірне користування земельними ділянками, орієнтовно площею 0,3699 га, та сплатити збитки у розмірі 3 % нормативної грошової оцінки у розмірі 62 666,97 грн, але відповідач не приймає умови договору та відмовляється відшкодувати збитки. 
Таким чином, з урахуванням уточнених позовних вимог просив стягнути з відповідача на користь Лозівської міської ради Харківської області збитки за використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів у розмірі 63 463,23 грн.
Короткий зміст судових рішень
Ухвалою Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 01 квітня                       2019 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 про закриття провадження у справі відмовлено; позовну заяву залишено без розгляду; роз`яснено представнику позивача, що після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, він має право звернутися до суду повторно; зобов`язано Лозівське Управління Державної казначейської служби України Харківської області повернути прокуратурі Харківської області сплачений судовий збір за подачу позову.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави за вказаним вище позовом відсутні, оскільки існує уповноважений суб`єкт владних повноважень щодо якого прокурором всупереч вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не виконано обов`язку щодо попереднього звернення до суду, повідомлення про це, і відповідно не встановлена неможливість самостійного захисту суб`єктом владних повноважень інтересів держави у спірних правовідносинах та неможливості сплатити судовий збір при зверненні з позовом до суду.
Постановою Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року апеляційну скаргу заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області Горпинченка В. В. задоволено; ухвалу Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 01 квітня 2019 рокускасовано, справу направлено до районного суду для продовження розгляду.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що прокурор у позові обґрунтував наявність «інтересів держави», а саме недоотримання державним бюджетом коштів, які можуть бути використані на потреби громадян, що у свою чергу впливає на інтереси держави, яка покликана забезпечувати права і свободи громадян. При цьому Лозівська міська рада до цього часу не вживає заходів щодо стягнення з відповідача збитків за використання земельної ділянки.
Аргументи учасників справи
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів
У касаційній скарзі, поданій у червні 2019 року до Верховного Суду                              ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати постанову апеляційного суду, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом, розширене тлумачення таких випадків не відповідає принципу змагальності сторін. Зазначає, що прокурором не доведено в чому полягають «інтереси держави» та не наведено обгрунтованих підстав для звернення до суду. 
Короткий зміст вимог відзиву на касаційну  скаргу
У серпні 2019 року заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури Горпинченко В. В. подав відзив, у якому просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду залишити без змін.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 12 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі та витребувано її матеріали з суду першої інстанції.
Указана справа надійшла до Верховного Суду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Установлено, що звертаючись до суду з позовом прокурор, обґрунтовуючи, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, зазначав, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Лозівська міська рада Харківської області, а підставою для представництва інтересів держави в особі Лозівської міської ради Харківської області є те, що кошторисом Лозівської міської ради Харківської області на                    2016 рік не передбачені видатки міської ради на сплату судового збору у випадках пред`явлення позовних заяв, а тому несплата відповідачем по справі збитків, заподіяних порушенням земельного законодавства потребує прокурорського реагування.
Прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» безоплатним використанням відповідачем земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право користування земельною ділянки відповідно до закону, чим спричинено неодержання місцевим бюджетом доходу, який відповідач безпідставно у себе зберіг. Лозівська міська рада до цього часу не вживає заходів щодо стягнення з відповідача збитків, заподіяних земельній ділянці без правовстановлюючих документів, що порушує інтересів держави. Матеріали справи містять досудовий лист керівника Лозівської місцевої прокуратури                          від 10 листопада 2016 року до Лозівського міського голови Зеленського С. В. про попереднє звернення до суду відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Інформації про заперечення Лозівської міської ради проти такого представництва або про наявність інших справ за позовом Лозівської міської ради матеріали справи не містять.
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
Частиною третьою статті 401 ЦПК України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судових рішень.
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
У силу частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Частиною першою статті 400 ЦПК України передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення. 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Згідно із частиною першою статті 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
Якщо держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.
У судовому процесі, зокрема, у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру»Прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року в справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia, заява                       № 42454/02, § 35)).
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України«Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Зазначеним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача (частини четверта та п`ята статті 56 ЦПК України).
Системне тлумачення частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»дає змогу дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.
В поданій позовній заяві прокурор, обґрунтовуючи, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, зазначав, що органом, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Лозівська міська рада Харківської області, а підставою для представництва інтересів держави в особі Лозівської міської ради Харківської області є те, що кошторисом Лозівської міської ради Харківської області на                  2016 рік не передбачені видатки міської ради на сплату судового збору у випадках пред`явлення позовних заяв, а тому несплата відповідачем по справі збитків, заподіяних порушенням земельного законодавства потребує прокурорського реагування.
Керівник Лозівської місцевої прокуратури листом від 10 листопада 2016 року повідомив Лозівського міського голову Зеленського С. В. про попереднє звернення до суду відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Інформації про заперечення Лозівської міської ради проти такого представництва або про наявність інших справ за позовом Лозівської міської ради матеріали справи не містять.
Апеляційний суд виходив з того, що прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 56 ЦПК України належним чином обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив у чому полягає порушення інтересів держави та зазначив орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Верховний Суд погоджується з таким висновком апеляційного суду з огляду на таке.
Доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються на підставі письмових, речових і електронних доказів; висновку експерта; показань свідків (стаття 76 ЦПК України).
Відповідно до пункту 8 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позовною заявою (за наявності); зазначення щодо наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, копії яких додано до заяви. Тобто у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття 81 ЦПК України). Зазначене відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона зобов`язана довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Системне тлумачення наведених положень дає підстави для висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає зазначати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги). Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини п`ятої цієї статті обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і нез`ясування прокурором причин, які перешкоджають Лозівській міській раді Харківської області самостійно захистити інтереси ради, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважав суд першої інстанції у цій справі.
Верховний Суд виходить з обов`язку застосування до оцінки спірних правовідносин правового висновку, викладеного Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження                     № 14-350цс19).
Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити на момент відкриття провадження у справі доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень Харківської міської ради, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) з посиланням на правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження                                 № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, відповідно до якого сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Сам факт неподання Лозівською міською радою позову, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці ЄСПЛ.
Таким чином, апеляційний суд дійшов обгрунтованого висновку про скасування ухвали місцевого суду та направлення справи для продовження розгляду. 
У зв`язку з цим, не заслуговують на увагу доводи касаційної скарги про неврахування апеляційним судом того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом, розширене тлумачення таких випадків не відповідає принципу змагальності сторін. 
Посилання у касаційній скарзі на те, що прокурор не навів обгрунтованих підстав для звернення до суду спростовуються матеріалами справи. 
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи, а стосуються необхідності переоцінки доказів і встановлення на підставі цієї оцінки обставин, які на думку заявника свідчать про відсутність підстав для визнання спірного договору оренди недійсним, що згідно статті 400 ЦПК України знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суді, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо надання обґрунтування , що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки з огляду на конкретні обставини справи (Проніна проти України, № 63566/00 § 23, ЄСПЛ від 18 липня 2006 року). Оскаржуване судове рішення відповідає критерію обґрунтованості судового рішення.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
З підстав вищевказаного, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін, оскільки доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.
Щодо судових витрат                                                                                                                        
Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
Оскільки у задоволенні касаційної скарги відмовлено, підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанції, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.
Керуючись статтями 400, 401, 416, 436 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                                             В. М. Ігнатенко
 
В. С. Жданова
 
В. О. Кузнєцов