ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 березня 2020 року	Львів	Справа № 140/2570/19 пров. № А/857/546/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

головуючого судді                    Кузьмича С. М.,
суддів                                        Улицького В.З., Шавеля Р.М.,
за участю секретаря                    Мельничук Б.Б.
представника апелянта           Оберишин В.З.
представника позивача           Зіньковська Н.В.
представник третьої особи     Мельніченко В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м. Львові справу за апеляційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на рішення Волинського окружного адміністративного суду  від 29 листопада 2019 року (ухвалене головуючим - суддею Мачульський В.В. о 15 год 52 хв. у м. Луцьку, повний текст судового рішення складено 03 грудня 2019 року) у справі № 140/2570/19 за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови,

                                                        ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача про визнання протиправною та скасування постанови від 18.07.2019 № 1524 «Про накладення штрафу на АТ «ВОЛИНЬГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що 18.07.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) була прийнята постанова № 1524 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» у розмірі 850 000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі- Ліцензійні умови), щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Позивач не погоджується із прийнятою відповідачем постановою, вважає її протиправною та такою, що порушує права та законні інтереси АТ «ОГС «Волиньгаз». Вказує на те, що товариство правомірно відмовило Комісії з перевірки у проведенні перевірки, оскільки відповідно до ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»" суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб- сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Станом на 08.07.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. При цьому, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих Формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою КМУ від 10.05.2018 № 342. Таким чином, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані Форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними, оскільки вони не відповідають новим Методикам. В зв`язку з наведеним, вважає, що ними законно відмовило представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу. Крім цього вважає, що при прийнятті оскаржуваної постанови НКРЕКП було порушено також порядок проведення засідання, визначений Законом та власним Регламентом.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29.11.2019 адміністративний позов задоволено повністю. 
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.07.2019 № 1524 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що АТ «ОГС «Волиньгаз» на законних підставах відмовило представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу, оскільки для належного здійснення заходу державного нагляду (контролю) та оформлення її результатів, контролюючому органу необхідно було розробити уніфіковану форму акта перевірки та оприлюднити на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження. Відсутність відомостей про затвердження та оприлюднення уніфікованої форми акта свідчить про протиправність процедури проведення позапланової перевірки.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив відповідач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права, з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, котра є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 428, форма якого є уніфікованою формою та відповідає методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342. Вказує, що станом на сьогодні, нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, котрі б визначали не відповідність акту перевірки затверджено Порядком № 428 вимогам встановленим у Методиці № 342. При цьому зазначає, що питання щодо відповідності акта перевірки Порядком № 428 вимогам встановленим у Методиці № 342 не було предметом судового спору, та судами України не розглядалось. Тобто, вважає, що висновки суду першої інстанції відносно невідповідності акта перевірки, котрий є додатком до Порядку № 428, не могло бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення планової перевірки дотримання позивачем Ліцензійних умов відповідного виду діяльності. У зв`язуку з цим приходить до висновку, що оскаржувана постанова про накладення штрафу прийнята в межах повноважень на підставі порядку та процедури її прийняття.
Позивач скористався своїм правом та подав відзив на апеляційну скаргу, а третя особа надіслала пояснення на апеляційну скаргу, в котрих покликаються на те, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в корій передбачається перелік питань залежно від ступення ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення нагляду (контролю). У зв`язку з цим просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представник апелянта в судовому засіданні підтримав апеляційну скаргу та надав пояснення, просить апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
В судовому засіданні представники позивача та третьої особи, заперечили щодо задоволення апеляційної скарги та надали пояснення. Просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» є КВЕД 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (а.с.66).
Постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584 затверджено план здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік (а.с.109-117).
31.05.2019 Постановою НКРЕКП № 917 постановлено провести у ІІІ кварталі 2019 року планові перевірки суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, наведених в додатку №1 (а.с.118-119).
Згідно вказаного вище додатку вбачається, що за № 5 значиться Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз». Дата початку здійснення заходу 08.07.2019, строк здійснення заходу 10 днів (а.с.120).
11.06.2019 за вих. 35-17/172 сектор НКРЕКП у Волинській області направив позивачу повідомлення про проведення заходу державного контролю у період з 08.07.2019 до 19.07.2019 у вигляді здійснення планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу за період з 01.01.2017 до 31.12.2018 (а.с.26-27), та направило лист щодо надання документів (а.с.28-29.
Листом від 05.07.2019 за №43007-лв-2916-0719 АТ «ОГС «Волиньгаз» повідомило сектор НКРЕКП у Волинській області про відмову у надані документів та відповідної інформації пов`язаної з проведенням перевірки, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) (а.с.30-32).
Відповідно до постанови Державної регуляторної служби України №т 314 від 05.03.2019, посвідчення на проведення планової перевірки № 242 від 19.06.2019 (а.с.125-126) та відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від  22.09.2016 № 1540-VIII (далі - Закон України № 1540-VIII), «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 № 222-VIII (далі - Закон України № 222-VIII), «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон України № 877-V) комісія НКРЕКП 08.07.2019 для проведення перевірки з питань дотримання п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 201 від 16.02.2017 (далі по тексту - Ліцензійні умови з розподілу), зокрема, щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494  (далі - Кодекс ГРМ), інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, щодо дотримання вимог глави 4 розділ IX Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ТРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ прибула за місцем знаходження товариства, однак голова Правління Коротя М.І. повідомив голову та членів комісії з проведення перевірки про недопуск до здійснення планової перевірки АТ «Волиньгаз».
За результатами проведеної перевірки НКРЕКП складено акт № 235 від 08.07.2019 в якому зафіксоване порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (а.с.20-25).
Позивачем надано письмові пояснення до акту № 235 від 08.07.2019 складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) (а.с.39-41).
18.07.2019 відповідачем винесено постанову №1524 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» котрою на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн (а.с.45-46).
Позивач вважаючи прийняту постанову протиправною звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.
Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про правильне застосування норм матеріального та процесуального права та повне з`ясування обставин справи судом першої інстанції з огляду на наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон України № 877-V).
Згідно ст. 1 Закону України № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст. 2 Закону України № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Пунктом 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон України № 222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
Згідно п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону України № 222-VIII орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення регулює Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон України № 1540-VIII).
Частиною 1 ст. 1 Закону України № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно ст. 3 Закону України № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 
4) державного контролю та застосування заходів впливу; 
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 
1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 
2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 
3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 
4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 
5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 
6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 
7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 
8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 
9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 
10) інші завдання, передбачені законом.
Частинами 1 - 3 ст. 19 Закону України № 1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно ч. 4 ст. 19 Закону України № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону України № 1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок № 428).
Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
Згідно пункту 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.
При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
Із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП 1524 від 18.07.2019 слідує, що на підставі акта перевірки № 235 від 08.07.2019 на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн. за порушення п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом 
Скасовуючи оскаржувану постанову відповідача суд першої інстанції зокрема виходив з того, що АТ «ОГС «Волиньгаз» на законних підставах відмовило представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу, оскільки для належного здійснення заходу державного нагляду (контролю) та оформлення її результатів, контролюючому органу необхідно було розробити уніфіковану форму акта перевірки та оприлюднити на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження, і колегія суддів з таким погоджується з огляду на наступне.
Згідно з ч. 7 Закон України № 222-VIII контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Статтею 10 Закону України № 877-V  встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) мас право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Як слідує з матеріалів справи, станом на час проведення НКРЕКП планового заходу остання не затверджена та не оприлюднила на власному офіційному вебсайті уніфіковану форму акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Як згадувалось вище Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 затверджено «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок № 428).
Відповідно до Додатку 18 до вказаного Порядку контролю (пункт 5.1) НКРЕКП затверджено форму Акту складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства, в якому відсутній перелік питань залежно від ступеня ризику та який не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Згідно з ч. 15 ст. 4 Закону України № 877-V  при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Частиною 2 ст. 5 названого Закону встановлено, що орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методики), розробляються Державною регуляторною службою України, і затверджуються Кабінетом Міністрів України
Дані Методики затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Пунктом 2 цієї постанови визнані такими, що втратили чинність:
постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
п.20 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1103.
Колегія суддів, зазначає, що уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 08.2013 № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику. Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Відтак, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів. розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними.
Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Дана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному вебсайті.
Відповідачем не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів.
Враховуючи наведене вище колегія суддів вважає, що позивач законно відмовив представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, а акт перевірки № 235 від 08.07.2019 складений у формі, яка не відповідає уніфікованій формі акта перевірки, встановленій наведеною Методикою, що в свою чергу вказує на протиправність та наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови, оскільки така прийнята на основі інформації наведеної в акті перевірки № 235 від 08.07.2019.
Твердження представника відповідача, що вищевказаний акт перевірки складений у формі, передбаченій Порядком контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (постанова НКРЕКП № 428 від 14.06.2018) не заслуговує уваги, оскільки зазначений Порядок не зареєстрований в Міністерстві юстиції України, а тому не є обов`язковим до виконання та має лише рекомендаційний характер.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про задоволення позову та скасування оскаржуваної постанови відповідача.
Така обставина також підтверджується наявною в матеріалах справи копією розпорядження Державної регуляторної служби України № 60 від 07.06.2019 (а.с.58-63).
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про задоволення позову та скасування оскаржуваної постанови відповідача.
Щодо інших посилань апелянта, колегія суддів зазначає, що вони не впливають на правильність вирішення спору по суті, оскільки встановлено про неправомірність складання акта перевірки № 235 від 08.07.2019, на підставі котрого прийнята оскаржувана постанова
Крім цього, у рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції надав належну оцінку наявним у справі доказам та зробив вірний висновок щодо задоволення позовних.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду - без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.
Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.
Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                     ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року у справі № 140/2570/19 - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	С. М. Кузьмич 	
судді	 	В. З. Улицький 	
 	 	Р. М. Шавель  	
Повне судове рішення складено 10 березня 2020 року