ПОСТАНОВА
Іменем України

02 червня 2020 року 
Київ
справа №2140/1750/18
адміністративне провадження №К/9901/18569/19, К/9901/10552/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в попередньому засіданні касаційні скарги Комунального виробничого управління «Каховський водоканал» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (судді: Лук`янчук О.В., Бітов А.І., Ступакова І.Г.) та Міністерства фінансів України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (суддя: Варняк С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (судді: Лук`янчук О.В., Бітов А.І., Ступакова І.Г.) у справі за адміністративним позовом Комунального виробничого управління «Каховський водоканал» до Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Головного управління Державної казначейської служби України в Херсонській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

23 серпня 2018 року Комунальне виробниче управління «Каховський водоканал» (далі - позивач, КВУ «Каховський водоканал») звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства фінансів України (далі - відповідач 1), Державної казначейської служби України (далі - відповідач 2, ДКС України), Головного управління Державної казначейської служби України в Херсонській області (далі - відповідач 3, ГУ ДКС України в Херсонській області), в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України щодо не прийняття рішення про перерахування субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн., та доведення його до відома Казначейства;

- зобов`язати Міністерство фінансів України прийняти рішення про перерахування субвенції в порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн., а також відшкодувати нараховані штрафні санкції за порушення терміну сплати податку на додану вартість, згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 на суму 35 266,20    грн. і №    0010201201 на суму 462 402,83 грн., та довести його до відома Державної казначейської служби України;

- зобов`язати ДКС України перерахувати ГУ ДКС України у Херсонській області кошти, залучені з єдиного казначейського рахунка на підставі рішення Міністерства фінансів України, у сумі 2 312 014,15 грн. за договорами про взаєморозрахунок, та штрафні санкції 497 669,03 грн., згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201;

- зобов`язати ГУ ДКС України у Херсонській області виконати свої зобов`язання за договорами про взаєморозрахунок та перерахувати отримані від ДКС України кошти в сумі 2 312 014,15 грн. за договорами про взаєморозрахунок та штрафні санкції 497 669,03 грн. згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201 на рахунок Департаменту фінансів Херсонської облдержадміністрації.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Міністерством фінансів України було допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у невиконанні вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 № 332 в частині щодо завершення процедури розрахунків шляхом виділення коштів, а саме субвенцій, на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків, передбачених Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», що на переконання позивача призвело до недоотримання ним відповідних коштів.

При цьому, позивач наполягає на тому, що внаслідок вказаної бездіяльності Мінфіну в нього виникла заборгованість зі сплати податків на суму 2 312 014,15 грн., на погашення якої мали бути спрямовані кошти зазначеної вище субвенції.

Разом з тим, позивач стверджує, що вказані обставини за причинно-наслідковим зв`язком призвели до прийняття органами ДФС податкових повідомлень-рішень від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201, якими КВУ «Каховський водоканал» нараховано штрафні санкції у загальному розмірі 497 669,03 грн., які, на його переконання, підлягають відшкодованою підприємству саме Міністерством фінансів України як суб`єктом, з вини якого вони виникли.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року позов задоволено частково:

- визнано протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України щодо не прийняття рішення про перерахування субвенції в порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн., та доведення його до відома ДКС України;

- зобов`язано Міністерство фінансів України прийняти рішення про перерахування позивачу субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн.;

- стягнуто з Міністерства фінансів України на користь позивача заподіяну шкоду у розмірі штрафних санкцій за порушення терміну сплати податку на додану вартість згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 на суму 35 266,20 грн. і № 0010201201 на суму 462 402,83 грн.

У задоволенні позову в іншій частині вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції вмотивовано тим, що саме Міністерство фінансів України постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 визначено відповідальним державним органом, який повинен був завершити процедуру виділення позивачу субвенцій, передбачених Законом України «Про Державний бюджет на 2017 рік», однак, внаслідок невчинення ним відповідних дій позивач був позбавлений можливості своєчасно розрахуватися з бюджетом в установленому порядку, що відповідно до умов договорів про проведення взаєморозрахунків призвело до збільшення його податкового боргу.

При цьому, суд дійшов висновку, що всупереч вимогам чинного законодавства України Міністерством фінансів України не було прийнято рішення про перерахування позивачу відповідної субвенції та, відповідно, не повідомлено ДКС України про необхідність перерахування КВУ «Каховський водоканал» таких цільових коштів, що призвело до невиконання саме Мінфіном умов укладених договорів про організацію взаєморозрахунків та позбавлення позивача можливості вчасно сплатити податок на додану вартість, що призвело до виникнення в нього відповідної заборгованості та, у наступному, нарахування йому штрафних санкцій за несвоєчасне виконання податкових зобов`язань.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року рішення суду першої інстанції було скасовано в частині задоволення позовних вимог про стягнення з Міністерства фінансів України на користь КВУ «Каховський водоканал» заподіяної шкоди в розмірі штрафних санкцій за порушення терміну сплати податку на додану вартість згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201. В задоволенні таких позовних вимог відмовлено.

В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Ухвалюючи зазначену постанову, суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду першої інстанції щодо допущення Міністерством фінансів України протиправної бездіяльності внаслідок неприйняття рішення про перерахування позивачу відповідної субвенції з підстав, які є аналогічними тим, що вказані судом попередньої інстанції.

Рішення суду апеляційної інстанції в частині щодо відмови в задоволенні вказаних позовних вимог про стягнення з Мінфіну на користь КВУ «Каховський водоканал» заподіяної шкоди в розмірі штрафних санкцій за порушення терміну сплати податку на додану вартість згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201 вмотивовано тим, що законність застосування до позивача таких санкцій була предметом судового розгляду у справі № 821/996/18 і судовими рішеннями в такій справі встановлено, що договори про організацію взаєморозрахунків укладені підприємством після закінчення строку сплати узгоджених зобов`язань з податку на додану вартість, тобто коли податкові зобов`язання вже набули статусу податкового боргу, а тому відшкодування таких штрафних санкції здійснюється в порядку, передбаченому постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, та за умовами укладених ним договорів про організацію взаєморахунків.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність достатніх правових підстав для стягнення з Міністерства фінансів України штрафних санкцій, нарахованих позивачу за несвоєчасну сплату податку на додану вартість.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг.

Позивач у касаційній скарзі вказує на неповне з`ясування судом апеляційної інстанції обставин справи та неправильне застосування норм матеріального права в частині вирішення позовних вимог щодо стягнення з Міністерства фінансів України понесених підприємством збитків, просить оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції    скасувати в частині відмови в задоволенні таких вимог та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції формально підійшов до розгляду спору в частині вимог про стягнення з Міністерства фінансів України збитків, понесених КВУ «Каховський водоканал», обмежившись лише посиланням на обставини, що були предметом судового розгляду в іншій справі № 821/996/18.

Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки та аргументацію з вказаного питання щодо стягнення збитків, наведену в рішенні суду першої інстанції в цій справі № 2140/1750/18 та норми частини другої статті 22 КАС України, статті 1173 ЦК України щодо відшкодування шкоди, завданої юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади.

Скаржник наполягає на тому, що причиною для застосування до нього податковими органами штрафних санкцій за несвоєчасну сплату ПДВ стала саме оскаржувана в цій справі бездіяльність Міністерства фінансів України, яка полягає у невиконанні вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 ркоу № 332 в частині щодо завершення процедури розрахунків шляхом виділення коштів, а саме субвенцій, на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків, передбачених Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік».

Скаржник вважає, що наведені обставини були правильно встановлені судом першої інстанції, але відповідні висновки безпідставно не враховані апеляційним судом.

При цьому, скаржник вказує, що він намагався дотриматися вимог податкового законодавства в частині щодо строків сплати ПДВ та звертався до контролюючого податкового органу із заявою про розстрочення сплати відповідних зобов`язань, але йому було відмовлено та в усній формі роз`яснено, що на підставі пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 в наступному договорі про організацію взаєморозрахунків він зможе включити штрафні санкції.

Відповідач - Міністерство фінансів України у касаційній скарзі вказує на неправильну оцінку судами обставин справи та порушення норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.       

Скаржник вважає, що позивачем було пропущений строк звернення до суду з цим позовом, оскільки з обставинами щодо невиконання умов договорів про взаєморозрахунки він був обізнаний ще 01 січня 2018 року, але до суду звернувся з цим позовом лише 23 серпня 2018 року, тобто з пропуском шестимісячного строку, визначеного статтею 122 КАС України.

Скаржник наполягає на тому, що права позивача не порушені і ним неправильно обрано спосіб захисту, оскільки в разі прийняття Мінфіном рішення про перерахунок субвенції у порядку та на умовах, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, механізм виконання такого рішення відсутній, так як всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного року і, відповідно, договори про організацію взаєморозрахунків за 2017 рік, які не були профінансовані в поточному році, на переконання скаржника, є такими, що втратили чинність.

Скаржник посилається на відсутність фінансових ресурсів у 2017 році для виділення субвенцій за договорами про взаєморозрахунки та зазначає, що він неодноразово доповідав про це Кабінету Міністрів України, Верховній Раді і звертався до Мінрегіону, але кошти надані не були.

Скаржник вказує, що договори про організацію взаєморозрахунків є дійсними лише в разі здійснення відповідного фінансування.

Позиція інших учасників справи.

Позивачем подано відзив на касаційну скаргу відповідача, в якій просить залишити таку скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції у межах заявлених відповідачем касаційних вимог та доводів - без змін.

При цьому, позивач наполягає на безпідставності та необґрунтованості доводів відповідача, зазначає, що касаційна скарга відповідача містить певні формальні недоліки, зокрема щодо неправильного зазначення в її прохальній частині судових рішень, які ним оскаржуються.

Позивач також зазначає, що після ухвалення рішення суду першої інстанції у цій справі було відкрито виконавче провадження щодо стягнення з відповідача присуджених на користь підприємства судових витрат, які вже сплачені.

Рух касаційної скарги

За результатом автоматизованого розподілу, касаційну скаргу Комунального виробничого управління «Каховський водоканал» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Пасічник С.С., (судді) Васильєва І.А., Юрченко В.П.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Комунального виробничого управління «Каховський водоканал» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року.

За результатом автоматизованого розподілу, касаційну скаргу Міністерства фінансів України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Пасічник С.С., (судді) Хохуляк В.В., Юрченко В.П.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року № 81/0/78-20, №    призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2019 року № 33, що унеможливлює участь судді - доповідача Пасічник С.С. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.    

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2020 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

17 травня 2017 року Комунальним виробничим управлінням «Каховський водоканал» подано до Херсонської обласної територіальної комісії з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах (далі - Комісія) пакет документів для узгодження обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги водопостачання, водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, які надають населенню послуги з постачання гарячої води.

20 червня 2017 року за результатами засідання Комісії прийнято рішення про узгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, з урахуванням розрахунків, проведених у минулих періодах, станом на 01 січня 2016 року, зокрема для КВУ «Каховський водоканал» сума заборгованості в тарифах для населення складає 11 147 045,00    грн. (протокол № 2).

Крім того, 20 червня 2017 року Комісією розподіллено субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах між підприємствами надавачами послуг за рахунок джерел, зазначених у статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», з якої позивачу виділено з державного бюджету обсяг субвенцій у розмірі 11 147 045,00 грн. (протокол № 3 з відповідним реєстром).

На основі Примірного договору про організацію взаєморозрахунків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017року    № 332, між ГУ ДКС у Херсонській області, Департаментом фінансів Херсонської обласної державної адміністрації, фінансовим управлінням Каховської міської ради та КВУ «Каховський водоканал» укладено наступні договори про організацію взаєморозрахунків: від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14    грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року №    25 на суму 567 147,00    грн.

Умовами вказаних договорів встановлено наступний порядок перерахування суми коштів: Державна казначейська служба України на підставі рішення Міністерства фінансів України перераховує кошти ГУ ДКС України у Херсонській області, яке перераховує отримані кошти на рахунок Департаменту фінансів Херсонської обласної державної адміністрації.

Після цього, Департамент перераховує відповідну суму коштів на рахунок фінансового управління Каховської міської ради, яке, у свою чергу, перераховує суму коштів на рахунок КВУ «Каховський водоканал».

Після перерахування коштів на спеціальний рахунок підприємства, який відкрито в ГУ ДКС України в Херсонській області, КВУ «Каховський водоканал» перераховує отримані за договором про організацію взаєморозрахунків кошти до загального фонду державного бюджету для погашення податкового боргу, в тому числі реструктуризованого або розстроченого (відстроченого), з податку на додану вартість (далі - ПДВ), з урахуванням штрафних санкцій, пені та процентів, нарахованих на суму такого реструктуризованого або розстроченого (відстроченого) боргу.

06 вересня 2017 року, 17 жовтня 2017 року, 07 листопада 2017 року та 06 грудня 2017 року КВУ «Каховський водоканал» подало до Департаменту фінансів Херсонської обласної державної адміністрації відповідну укладені договори з іншими необхідними документами для формування узагальнених реєстрів договорів, які надсилаються разом з копіями договорів про організацію взаєморозрахунків щомісяця до 05 і 20 числа для їх узагальнення та подання щомісяця до 07 і 22 числа Міністерству розвитку громад і територій України зведеного реєстру таких договорів разом з їх копіями Казначейству і його територіальним органам, в яких відкриті рахунки учасників розрахунків, договорів про організацію взаєморозрахунків.

Міністемрством фінамнсів Україмни рішення про перерахування позивачу субвенції згідно з розподілом відповідно до визначених вище договорів про проведення взаєморозрахунків у порядку, передбаченому постановою Кабінетом Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, прийнято не було та відповідну інформацію ДКС України не передано.

У 2017 році кошти на рахунок КВУ «Каховський водоканал» не надійшли, що позбавило підприємство можливості розрахуватися по боргових зобов`язаннях перед державним бюджетом з ПДВ на загальну суму 2 312 014,15    грн.

У зв`язку з порушення підприємством термінів сплати самостійно визначеного грошового зобов`язання за деклараціями з ПДВ ГУ ДФС у Херсонській області прийнято податкові повідомлення-рішення від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201, якими на позивача накладено штрафні санкції у розмірі 497 669,03 грн. за несвоєчасну сплату ПДВ.

Зазначені податкові повідомлення-рішення оскаржені позивачем в судовому порядку, але рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року у справі № 821/996/18, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року, у задоволенні позову було відмовлено.

Вважаючи протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України щодо не прийняття рішення про перерахування субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, управління звернулось до суду.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо позовних вимог в частині оскарження бездіяльності Міністерства фінансів України.

Відповідно до пункту 48 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Частиною першою статті 97 БК України визначено трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам.

У пункті 23 статті 14 Закону України «Про Державний бюджет на 2017 рік» передбачено, що субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (за рахунок джерел, визначених пунктами 13 та 14 статті 11 цього Закону).

Частиною другою статті 97 БК України передбачено, що порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.

На виконання вищевказаного Закону та частини другої статті 97 БК України, Кабінетом Міністрів України постановою від 18 травня 2017 року № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вищевказаної субвенції (далі - Порядок № 332), де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків.

Пунктом 3 Порядку № 332 передбачено, що підставою для проведення розрахунків з погашення різниці між фактичною вартістю та тарифом є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається підприємствами, що виробляли, транспортували та постачали теплову енергію, надавали послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води, централізованого водопостачання і водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості згідно з довідкою, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості (без урахування пені, штрафних і фінансових санкцій) на дату укладення такого договору.

Субвенція надається з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, за рахунок джерел, зазначених у статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», та джерел наповнення спеціального фонду державного бюджету, визначених пунктами 13 і 14 статті 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», згідно з розподілом, наведеним у додатку 1. Головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінрегіон (абз.2,3 п.    1 Порядку № 332).

Відповідно до пунктів 7, 8, 9 Порядку № 332 місцеві фінансові органи на підставі отриманих відповідно до пункту 6 цих Порядку та умов документів формують узагальнені реєстри договорів, які надсилаються разом з копіями договорів про організацію взаєморозрахунків щомісяця до 5 і 20 числа структурним підрозділам з питань фінансів обласних, Київської міської держадміністрацій для їх узагальнення та подання щомісяця до 7 і 22 числа Мінрегіону зведеного реєстру таких договорів разом з їх копіями, а Казначейству і його територіальним органам, в яких відкриті рахунки учасників розрахунків, - договорів про організацію взаєморозрахунків.

Казначейство перевіряє договори про організацію взаєморозрахунків та подає щомісяця до 9 і 24 числа Мінфіну та Мінрегіону інформацію про зобов`язання, що підлягають відшкодуванню за рахунок субвенції, в розрізі надавачів послуг.

Мінрегіон узагальнює подані відповідно до пункту 7 цих Порядку та умов документи, формує узагальнений реєстр договорів про організацію взаєморозрахунків та подає його щомісяця до 10 і 25 числа Мінфіну.

Мінфін на підставі поданої Казначейством інформації та поданого Мінрегіонрозвитку узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків приймає рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, яке доводиться до відома Казначейства.

Казначейство перераховує субвенцію відповідно до Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2010 року № 1132, і Порядку казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 24 грудня 2012 року № 1407.

Розрахунки з погашення заборгованості за рахунок джерел, визначених пунктами 13 і 14 статті 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», проводяться шляхом залучення коштів з єдиного казначейського рахунка.

Щодо позовних вимог про стягнення заподіяної майнової шкоди.

Згідно з частиною першою статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Щодо позовних вимог в частині оскарження бездіяльності Міністерства фінансів України.

Системний аналіз вищевикладених приписів надає підстави вважати, що    законодавством регламентовано чітку процедуру виділення з бюджету субвенції на погашення різниці між фактичною вартістю відповідних комунальних послуг (теплопостачання, водовідведення тощо) і тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування.   

Зазначена процедура включає наступні етапи:

1) між комунальним підприємством і відповідним територіальним органом ДКС України, уповноваженими структурними підрозділами органу місцевого самоврядування та обласної державної адміністрації укладається договір про організацію взаєморозрахунків;       

2) Міністерством фінансів України приймається відповідне рішення про перерахування субвенції конкретному підприємству, яке доводить до відома ДКС України;

3) ДКС України на підставі рішення Міністерства фінансів України перераховує кошти відповідному ГУ ДКС України в області;

4) вказаний територіальний орган ДКС України перераховує отримані кошти на рахунок уповноваженого структурного підрозділу обласної державної адміністрації;

5) зазначений уповноважений структурний підрозділ обласної державної адміністрації    перераховує відповідну суму коштів на рахунок уповноваженого структурного підрозділу органу місцевого саморядування, який, у свою чергу, перераховує такі коштів на рахунок відповідного підприємства;

6) після перерахування коштів на спеціальний рахунок підприємства, воно перераховує отримані ці кошти до загального фонду державного бюджету для погашення податкового боргу, в тому числі реструктуризованого або розстроченого (відстроченого), з податку на додану вартість (далі - ПДВ), з урахуванням штрафних санкцій, пені та процентів, нарахованих на суму такого реструктуризованого або розстроченого (відстроченого) боргу.

Отже, у межах вказаної процедури Міністерство фінансів України визначено відповідальним державним органом, на який покладено обов`язок прийняти рішення про перерахування субвенції конкретному підприємству та довести таке рішення до відома Казначейства.

Як свідчать матеріали справи та встановлено судами попередніх інстанцій, саме Міністерство фінансів України у 2017 році було визначено відповідальним державним органом, на який фактично покладено обов`язок щодо завершення процедури проведення розрахунків за відповідними договорами для надання субвенції, передбаченої Законом України «Про Державний бюджет на 2017 рік».   

Разом з тим, Верховний Суд звертає увагу на те, що на підставі договорів про організацію взаєморозрахунків від 07 липня 2017 року № 1, від 06 вересня 2017 року № 8, від 17 жовтня 2017 року № 11, від 07 листопада 2017 року № 15, від 06 грудня 2017 року № 25 КВУ «Каховський водоканал» та всіма суб`єктами спірних правовідносин, окрім Міністерства фінансів України, було виконано дії за вищевказаним алгоритмом для виділення позивачу субвенції, погодженої даними договорами.

Міністерством фінансів України, у порушення пункту 8 Порядку №    332, не було прийнято рішення про перерахування позивачу субвенції згідно з розподілом відповідно до визначених вище договорів про проведення взаєморозрахунків, що унеможливило виконання подальших етапів її виділення та завершення цієї процедури.

Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з приводу допущення Міністерством фінансів України протиправної бездіяльності, що обумовлює необхідність відновлення порушеного права позивача шляхом зобов`язання Міністерства фінансів України прийняти відповідне рішення про перерахування позивачу субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 і договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн.

Разом з тим, аналізуючи доводи скаржника - відповідача щодо відсутності фінансових ресурсів у 2017 році для виділення субвенцій за договорами про взаєморозрахунки, а також про те, що він неодноразово доповідав про це Кабінету Міністрів України, Верховній Раді і звертався до Мінрегіону, але кошти надані не були, суд касаційної інстанції зазначає, що відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для нездійснення будь-яких виплат, гарантованих державою, та/або для невиконання органами державної влади покладених на них обов`язків.

При цьому, Конституційним Судом України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на неможливості поставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету (рішення від 20 березня 2002 року №    5-рп/2002, від 17 березня 2004 року №    7-рп/2004, від 01грудня 2004 року №    20-рп/2004, від 09 липня 2007 року №    6-рп/2007).

У рішенні від 09 липня 2007 року №    6-рп/2007 Конституційний Суд України також зазначив, що держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. У протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності правового регулювання покладаються на державу.

Аналогічний правовий висновок викладено у рішенні Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № 820/6514/17.

Крім того, у рішеннях від 20 травня 2010 року та від 25 листопада 2008 року у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, Європейський суд з прав людини    зазначив, що саме на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.

Враховуючи викладене, колегія суддів підтримує висновки судів попередніх інстанцій про те, що обставини щодо недостатності фінансових ресурсів, на які посилається Міністерство фінансів України, не є достатньою правовою підставо для невиконання суб`єктом владних повноважень покладених на нього обов`язків.

При цьому, суд касаційної інстанції відзначає, що метою запровадження державою субвенції, яка фактично позивачу не була надана, є забезпечення відшкодування різниці між встановленими тарифами та фактичними витратами надавачів послуг та безперебійного надання житлово-комунальних послуг належної якості держава, тобто така цільова виплата (компенсація) має понадважливе загальносоціальне значення, що в сукупності з вищенаведеним також обумовлює неприйнятність доводів скаржника.

Разом з тим, судова колегія враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в п.п. 70, 71 рішення у справі «RYSOVSKYY v. UKRAINE» («Рисовський проти України», заява № 29979/04). У даному рішенні Судом підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 08.04.2008, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15.09.2009).

Таким чином, вищенаведені доводи скаржника - відповідача та його твердження про те, що договори про організацію взаєморозрахунків згідно з Порядком № 332 є дійсними лише в разі здійснення відповідного фінансування, колегія суддів відхиляє як необґрунтовані.

З приводу доводів скаржника - відповідача про те, що права позивача не порушені і що ним неправильно обрано спосіб захисту, оскільки в разі прийняття Мінфіном рішення про перерахунок субвенції у порядку та на умовах, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, механізм виконання такого рішення відсутній, що всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного року і, відповідно, договори про організацію взаєморозрахунків за 2017 рік, які не були профінансовані в поточному році, на переконання скаржника, є такими, що втратили чинність, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Як було встановлено вище, саме внаслідок бездіяльності, допущеної Міністерством фінансів України, зокрема неприйняття ним рішення щодо субвенції, на яку позивач набув право, завершення процедури її надання стало практично неможливим.

Водночас, саме ця бездіяльність є предметом судового оскарження в даній справі і встановлення її протиправності, відповідно до завдань адміністративного судочинства, регламентованих статтею 2 КАС України, зумовлює необхідність здійснення повного та всебічного захисту і відновлення порушеного права позивача у спосіб, прямо передбачений пунктом 4 частини першої статті 245 КАС України, тобто шляхом зобов`язання Мінфіну вчинити певні дії.

При цьому, касаційний суд зазначає, що видатки на виконання судових рішень та на інші цільові виплати є різними бюджетними асигнуваннями та регулюються різними статтями відповідного бюджету, що також свідчить про необґрунтованість доводів вищенаведених скаржника.

Твердження скаржника - відповідача про те, що позивачем пропущений строк звернення до суду з цим позовом, оскільки з обставинами щодо невиконання умов договорів про взаєморозрахунки він був обізнаний ще 01 січня 2018 року, але до суду звернувся з цим позовом лише 23 серпня 2018 року, тобто з пропуском шестимісячного строку, визначеного статтею 122 КАС України, колегія суддів відхиляє, з огляду на наступне.

Зазначені обставини перевірялися судами попередніх інстанцій та було встановлено дотримання позивачем даного процесуального строку та відсутність правових підстав для застосування до нього наслідків пропуску строку звернення до суду з адміністративним позовом.

При цьому, судова колегія приймає до уваги, що позивач мав «правомірне очікування» виплати належної йому субвенції, вживав досудові заходи для відновлення своїх прав та зазнав у лютому 2018 року відповідних майнових наслідків через невиконання ним зобов`язань з ПДВ (нарахування штрафних санкцій податковим органом) внаслідок неотримання відповідної субвенції.

Разом з тим, колегія суддів враховує правову позицію, викладену в рішеннях Європейського суду з прав людини від 13.01.2000 у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та від 28.10.1998 у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії», відповідно до якої надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми може призвести до позбавлення заявників права доступу до суду і завадити розгляду їхніх позовних вимог, що є порушенням п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У рішенні від 27.06.2000 у справі «Ілхан проти Туреччини» Європейський суд з прав людини зазначив, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично, не має абсолютного характеру і перевіряючи його виконання слід звернути увагу на обставини справи.

З огляду на викладене, суд касаційної інстанції відхиляє наведені доводи скаржника.

Щодо позовних вимог про стягнення заподіяної майнової шкоди, колегія суддів виходить з наступного.

З аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що правовою підставою для відшкодування збитків юридичної особи за рахунок суб`єкта владних повноважень є наявність прямого причинно-наслідкового зв`язку між завданою шкодою (збитками) та діями/бездіяльність такого суб`єкта влади.

Перевіряючи доводи скаржника - позивача, колегія суддів зазначає, що збитків у вигляді штрафних санкцій, нарахованих згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201, позивач зазнав внаслідок несвоєчасної сплати ПДВ за відповідний період.

Разом з тим, допущення Мінфіном протиправної бездіяльності щодо неприйняття рішення про виділення позивачу відповідної субвенції на покриття витрат зі сплати ПДВ свідчить про порушення, безумовно, ключового, але не кінцевого етапу надання такої субвенції (кінцевим етапом є перерахування коштів органом Казначейства на рахунок позивача), а тому в даному випадку відсутні достатні підстави констатувати наявність прямого причинно-наслідкового зв`язку між зазначеними збитками підприємства та бездіяльністю Мінфіна.

Крім того, виваженим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що договори про організацію взаєморозрахунків були укладені позивачем після закінчення строку сплати узгоджених зобов`язань з ПДВ, тобто коли такі зобов`язання вже набули статусу податкового боргу, а тому відшкодування відповідних штрафних санкції здійснюється згідно з нормами Порядку № 332.

Таким чином, доводи скаржника - позивача про те, що причиною для застосування до нього податковими органами штрафних санкцій за несвоєчасну сплату ПДВ стала саме оскаржувана в цій справі бездіяльність Міністерства фінансів України, є необґрунтованими.

З огляду на вищевикладене, суд касаційної інстанції також відхиляє доводи скаржника - позивача про те, що суд апеляційної інстанції формально підійшов до розгляду спору в частині вимог про стягнення з Міністерства фінансів України збитків, понесених КВУ «Каховський водоканал», обмежившись лише посиланням на обставини, що були предметом судового розгляду в іншій справі № 821/996/18.

Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки та аргументацію з вказаного питання щодо стягнення збитків, наведену в рішенні суду першої інстанції в цій справі № 2140/1750/18 та норми КАС України і статті 1173 ЦК України щодо відшкодування шкоди, завданої юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, спростовуються матеріалами справи.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з главою 1 розділу ІІІ КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє правомірність рішення суду першої інстанції та не зобов`язаний погоджуватися з висновками, викладеними судом першої інстанції в ухваленому ним рішенні, яке переглядається. У цьому й полягає цільове призначення процесуального інституту апеляційного провадження.

Таким чином, підстави для задоволення позову в цій частині вимог відсутні.       

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції в частині, в якій воно залишено в силі за результатами апеляційного перегляду, ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції- без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

    ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Комунального виробничого управління «Каховський водоканал» та Міністерства фінансів України залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач:                                                                                                                                                                          А.Г. Загороднюк

Судді:                                                                                                                                                                                                                                       Л.О. Єресько

                                                                                                                                                                                                                                                 В.М. Соколов