ф
ПОСТАНОВА
Іменем України

26 травня 2020 року 
Київ
справа №816/1463/17
адміністративне провадження №К/9901/60517/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №816/1463/17

за позовом Комунального підприємства «Обласний центр профілактики та боротьби з ВІЛ/СНІД Полтавської обласної ради»
до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, Північно-східного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправною і скасування вимоги в частині

за касаційною скаргою Комунального підприємства «Обласний центр профілактики та боротьби з ВІЛ/СНІД Полтавської обласної ради»
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Русанової В.Б., суддів Курило Л.В., Присяжнюк О.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Полтавський обласний центр профілактики ВІЛ-інфекції та боротьби зі СНІДом (далі також - «Центр»), правонаступником якого є Комунальне підприємство «Обласний центр профілактики та боротьби з ВІЛ/СНІД Полтавської обласної ради», у серпні 2017 року звернувся до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (далі також - «Управління»), в якому, з урахування уточнень, просив визнати протиправним і скасувати пункт 1 вимоги від 7 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978 стосовно усунення порушень законодавства в частині порушення позивачем пункту 2.4.5. і додатку 4 до наказу Міністерства охорони здоров`я і Міністерства праці та соціальної політики України «Про впорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та соціального захисту населення» від 5 жовтня 2005 року №308/519 (далі - «Наказ №308/519») щодо завищення витрат з оплати праці внаслідок підвищення посадового окладу окремих працівників адміністративно-господарського персоналу Центру в розмірі 60%.

В обґрунтування позову Центр зазначає, що оскаржуваний пункт вимоги є протиправним, оскільки всі працівники цього закладу виконують роботи з діагностики, лікування і безпосереднього обслуговування хворих на СНІД та ВІЛ-інфікованих, а тому згідно положень чинного законодавства мають право на підвищення посадового окладу на 60%.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Протокольною ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року залучено до участі у справі як співвідповідача Північно-східний офіс Держаудитслужби.

Справа розглядалася судами неодноразово. 

Так, постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року позов задоволено, визнано протиправним і скасовано пункт 1 вимоги від 7 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978 щодо усунення порушень законодавства в частині порушення пункту 2.4.5 та додатку 4 до Наказу №308/519 стосовно завищення позивачем витрат з оплати праці внаслідок підвищення посадового окладу окремих працівників адміністративно-господарського персоналу Центру на 60%. 

Це судове рішення мотивоване необґрунтованістю наведених в акті ревізії тверджень про порушення позивачем положень законодавства у зв`язку з виплатою окремим працівникам підвищення у розмірі 60% посадового окладу.

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 листопада 2017 року постанову суду першої інстанції скасував і у задоволенні адміністративного позову відмовив з тих підстав, що оскаржуваний пункт вимоги встановлює необхідність відшкодування виявлених збитків, які не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття вимоги, а тому мають відшкодовуватися у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Верховний Суд переглянув вказані судові рішення в касаційному порядку і постановою від 31 січня 2018 року їх скасував, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції. Вказав на те, що для правильного вирішення спору суди повинні встановити конкретний перелік дій, що їх зобов`язаний вчинити Центр з метою усунення порушень, виявлених на підставі акту ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, і в залежності від встановленого вирішити питання щодо спрямування оскаржуваного пункту вимоги: чи на відшкодування збитків, чи на коригування роботи підконтрольної установи та наявності підстав для задоволення позову.

За результатами нового розгляду справи Полтавський окружний адміністративний суд прийняв постанову від 10 травня 2018 року, якою позов задовольнив повністю. Так, суд врахував, що оскаржуваний пункт вимоги не може бути спрямований на відшкодування заявлених збитків у формі стягнення заробітної плати з відповідних працівників Центру, оскільки відповідно до статті 1215 Цивільного кодексу України не можуть бути повернуті безпідставно набуті заробітна плата і платежі, що прирівнюються до неї (за виключенням визначених у цій статті випадків). Також суд зазначив, що будь-якого позову, спрямованого на реалізацію вимоги щодо стягнення збитків з позивача, Управління не подавало.

З огляду на це, Полтавський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що оскаржуваний пункт вимоги спрямований не на безпосереднє відшкодування (стягнення) збитків, а на коригування роботи підконтрольної установи в цілому (внесення змін до додатків колективного договору Центру з метою виключення спірних посад працівників з переліку тих співробітників установи, які, на думку відповідачів, не мають права на підвищення посадового окладу у розмірі 60%, проведення зборів трудового колективу для затвердження відповідних змін до колективного договору). Тому суд надав оцінку пункту 1 вимоги від 7 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978, визнавши його протиправним.

Проте Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 липня 2018 року скасував постанову суду першої інстанції від 10 травня 2018 року й ухвалив нову, якою у задоволенні позову відмовив. Апеляційний суд визнав помилковим висновок Полтавського окружного адміністративного суду про те, що спірна вимога спрямована на коригування роботи підконтрольної установи. Так, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії, перелічені судом першої інстанції, є необхідними для усунення передумов, що сприяли допущенню порушення, викладеного в пункті 1 вимоги. Тобто такі дії (внесення змін до колективного договору) не мають наслідком усунення вже наявного порушення - збитків у розмірі: 884154,05 грн, а тому на виконання пункту 1 вимоги позивач повинен вжити заходів з їх відшкодування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

Позивач у касаційній скарзі, вказуючи на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року і залишити в силі постанову суду першої інстанції від 10 травня 2018 року.

Скарга обґрунтована тим, що оскаржуваний пункт вимоги неконкретизований і передбачає обов`язок позивача у «широкому розумінні» усунути виявлені ревізією порушення, серед яких не лише відшкодування збитків, а й необхідність корегування додатків до колективного договору в частині зміни переліку працівників, які мають право на підвищення заробітної плати у розмірі 60% посадового окладу. З цих мотивів скаржник вважає, що оскаржуваний пункт вимоги, яка є актом індивідуальної дії, може бути предметом судового контролю, оскільки породжує правові наслідки для Центру.

У відзиві на касаційну скаргу Північно-Східний офіс Держаудитслужби просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, вважаючи його законним і обґрунтованим. Повторно наголошує на тому, що оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки, їх розмір та необхідність їх відшкодування. Зауважує, що збитки є наслідком порушення законодавства, а тому вжиття Центром заходів, на які він вказує, жодним чином не сприяє усуненню виявленого порушення, тобто відшкодування збитків. Це може бути зроблено лише шляхом повернення надміру отриманих коштів працівниками в добровільному порядку або шляхом стягнення з них цих коштів. 

Інший відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що Управління провело планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2014 року до 31 травня 2017 року, за результатами якої складено акт від 10 липня 2017 року №04-21/35.

Актом перевірки встановлено, зокрема, що у порушення пункту 2.4.5. та додатку 4 до Наказу №308/519 (Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених цим наказом), до переліку посад працівників, яким підвищуються посадові оклади на 60% у зв`язку з шкідливими і важкими умовами праці, включені посади працівників Центру, характером роботи яких не є діагностика, лікування і безпосереднє обслуговування хворих на СНІД та ВІЛ-інфікованих.

Протягом ревізійного періоду окремим працівникам Центру, а саме: головному бухгалтеру, начальнику планово-економічного відділу, бухгалтеру, економісту, інженеру з охорони праці, інженеру з метрології, юрисконсульту, інспектору з кадрів, секретарю-друкарці, оператору комп`ютерного набору, слюсару з експлуатації та ремонту газового устаткування, сторожу, прибиральнику території нараховано й виплачено заробітну плату і сплачено єдиний соціальний внесок на загальну суму: 884154,05 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету.

7 серпня 2017 року Управлінням прийнято вимогу №20-16-04-3-14/3978 «Щодо усунення порушень законодавства», якою зобов`язано позивача: (1) усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку; (2) опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

Позивач, не погоджуючись з пунктом 1 вказаної вимоги, звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII.

Частиною першою статті 1 цього Закону передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №4 (далі - «Положення про Держаудитслужбу»), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 3 вказаного Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Пунктом 4 Положення про Держаудитслужбу передбачено, що відповідно до покладених на неї завдань Держаудитслужба: 

- здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно; реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії); 

- здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень; 

- вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

В силу приписів пункту 6 вказаного Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (підпункт 22); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Пунктом 7 Положення про Держаудитслужбу визначено, що вона здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 вказаного Закону визначено право органу державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 цієї ж статті органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 №550 (далі - «Порядок №550»).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку №550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства. 

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Центру у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права з огляду на доводи касаційної скарги, Верховний Суд зауважує таке.

Полтавський окружний адміністративний суд після отримання справи для здійснення її нового розгляду на підставі постанови Верховного Суду від 30 січня 2018 року повинен був встановити конкретний перелік дій, що їх зобов`язаний вчинити Центр з метою усунення порушень, виявлених на підставі акта ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, і в залежності від встановленого вирішувати питання щодо спрямування оскаржуваного пункту вимоги: чи на відшкодування збитків, чи на коригування роботи підконтрольної організації.

Це питання суди першої та апеляційної інстанцій вирішили по-різному: суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога спрямована на корегування роботи підконтрольної установи, тоді як апеляційний суд встановив, що вона спрямована на відшкодування збитків.

Правильне розуміння суті вимоги, пункт 1 якої оскаржується, є ключовими для визначення правової позиції у справі, що розглядається.

Так, суди встановили, що у вимозі зокрема зазначено, що позивачем «у порушення вимог пункту 2.4.5 і додатку 4 до Наказу №308/519 завищено витрати з оплати праці з відповідними нарахуваннями на загальну суму: 884154,05 грн внаслідок підвищення посадового окладу окремим працівникам адміністративно-господарського персоналу Центру за роботу зі шкідливими та важкими умовами праці в розмірі 60%, які не працюють з вірусом імунодефіциту людини та не здійснюють безпосереднє обслуговування хворих на СНІД та ВІЛ-інфікованих, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму» (а.с. 63-64, т. 1).

Аналізуючи вказані обґрунтування вимоги можна дійти висновку, що Управління за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності позивача встановило наявність збитків у розмірі: 884154,05 грн, що були завдані внаслідок порушення Центром вимог законодавства (пункту 2.4.5 і додатку 4 до Наказу №308/519). У зв`язку з цим у пункті 1 вимоги зазначено, що позивач повинен « 1. Усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку». Водночас у вимозі вказано, що з метою захисту порушених майнових прав і законних інтересів «пропонуємо провести претензійно-позовну роботу з відповідними юридичними та фізичними особами».

З викладеного можна встановити причинно-наслідковий зв`язок між встановленими порушеннями законодавства та завданими бюджету збитками. Так, цей зв`язок виявляється у тому, що порушення позивачем конкретних правових норм спричинило збитки, які Управління визнало порушенням майнових прав позивача. Отже, як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, суть (спрямування) вимоги, пункт 1 якої оскаржується, зводиться до необхідності вжиття позивачем заходів з метою відшкодування збитків, завданих бюджету. 

Відтак діями, які зобов`язаний вчинити позивач з метою усунення порушення, викладеного в пункті 1 вимоги, є відшкодування збитків у розмірі: 884154,05 грн.

Натомість скаржник вважає, що оскаржувана вимога спрямована як на відшкодування збитків, так і на вчинення дій щодо внесення змін до відповідного додатку до колективного договору. Так, Верховний Суд враховує доводи позивача про те, що, окрім розміру збитків, у вимозі також зазначено про конкретні порушення законодавства, які спричинили такі збитки. Проте, на переконання суду касаційної інстанції, такі порушення законодавства констатовані з метою встановлення змісту передумов, що сприяли виявленому порушенню - збиткам у розмірі: 884154,05 грн.

Відтак Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що дії стосовно корегування колективного договору не мають наслідком усунення чітко встановленого у вимозі порушення, яким є завдання збитків бюджету, оскільки такі дії позивача необхідні для усунення передумов, що сприяли допущеному порушенню. 

Водночас, враховуючи те, що вимога від 7 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978 за своєю суттю спрямована саме на відшкодування збитків, слід зазначити наступне.

Аналіз наведених норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Держаудитслужбу та Порядку №550 дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, у вимозі органу державного фінансового контролю може бути вказано на необхідність відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Тобто в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у його постановах, зокрема від 7 жовтня 2014 року у справі №21-368а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-601а14, від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, від 29 травня 2017 у справі №826/6304/16.

Аналогічні висновки викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №1440/1820/18, від 6 лютого 2020 року у справі №806/1740/17.

Оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога щодо скасування пункту 1 вимоги органу державного фінансового контролю від 7 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978 є передчасною.

У світлі викладеного також слід зауважити, що оскільки обґрунтування органом державного фінансового контролю встановлених фінансових порушень тими чи іншими нормами права, тобто обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, має бути предметом оцінки в межах окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення, то висновки позивача про порушення його прав через незгоду з обґрунтуванням вимоги також не дають підстав для її скасування. 

Також не можна погодитися з доводами скаржника в тій частині, що стосується неконкретизованості пункту 1 вимоги як підстави для визнання цього пункту протиправним, оскільки Управління у вимозі вказало саме на майновий характер порушення і на можливі способи його усунення, що достатньою мірою пояснює спрямованість вимоги, яка виявляється у необхідності вжити заходів з метою відшкодування завданих збитків.

Крім того, Верховний Суд відхиляє посилання позивача на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду, які викладені у постанові від 8 травня 2018 року у справі №826/3350/17, оскільки зазначена справа стосується інших обставин. 

Відтак, розглянувши доводи касаційної скарги, Верховний Суд не встановив підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Обласний центр профілактики та боротьби з ВІЛ/СНІД Полтавської обласної ради» залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду