ПОСТАНОВА
Іменем України

03 червня 2020 року 
Київ
справа №826/1837/18
адміністративне провадження №К/9901/59409/18
Верховний Суд в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): 
головуючого (судді-доповідача) - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України, прокурора відділу представництва інтересів у військовій сфері та в оборонно-промисловому комплексі управління представництва інтересів громадянина або держави, протидії корупції у воєнній сфері Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України Плиска Костянтина Валентиновича про визнання протиправними дій та встановлення відсутності повноважень, провадження в якій відкрите
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року ухвалене у складі головуючого судді Шейко Т.І. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року ухвалену у складі судді-доповідача Бужак Н.П., суддів Костюк Л.О., Епель О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України, прокурора відділу представництва інтересів у військовій сфері та в оборонно-промисловому комплексі управління представництва інтересів громадянина або держави, протидії корупції у воєнній сфері Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України Плиска Костянтина Валентиновича, в якому просив:
- визнати дії прокурора відділу представництва інтересів у військовій сфері та в оборонно-промисловому комплексі управління представництва інтересів громадянина або держави, протидії корупції у воєнній сфері Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України Плиски Костянтина Валентиновича протиправними та встановити відсутність повноважень щодо перевірки додержання та застосування положень законів відносно його дій щодо укладення державного контракту від 18.04.2017 № 308/17/7;
- визнати дії прокурора відділу представництва інтересів у військовій сфері та в оборонно-промисловому комплексі управління представництва інтересів громадянина або держави, протидії корупції у воєнній сфері Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України Плиски Костянтина Валентиновича протиправними та встановити відсутність повноважень щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення від 05.12.2017 відносно нього за ч. 2 ст. 172-15 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
2. На обґрунтування позову зазначає, що уповноважені особи Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України вийшли за межі повноважень під час проведення перевірки та складення протоколу про адміністративне правопорушення.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Листом від 14.09.2017 № 10/2/1-896 вих.17, за підписом в.о. начальника управління Головної військової прокуратури, Головна військова прокуратура Генеральної прокуратури України звернулась до начальника військового зв`язку Збройних Сил України - начальника Головного управління зв`язку та інформаційних систем Генерального штабу Збройних Сил України ОСОБА_1, в якому, посилаючись на проведення вивчення додержання службовими особами оборонного відомства вимог Законів України "Про оборону України" та "Про Збройні Сили України" щодо забезпечення військових підрозділів озброєнням та технікою, відповідно до вимог ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та ст.ст. 251, 255 КУпАП, просила надати наступні документи та фактичні дані: завірену копію державного контракту від 18.04.2017 №308/17/7; завірену копію положення про Головне управління зв`язку та інформаційних систем Генерального штабу Збройних Сил України; завірену копію посадових обов`язків керівників Головного управління зв`язку та інформаційних систем Генерального штабу Збройних Сил України та його начальника; копію наказу про призначення генерал-майора ОСОБА_1 начальником військ зв`язку Збройних Сил України - начальником Головного управління зв`язку та інформаційних систем Генерального штабу Збройних Сил України. Також просила повідомити, які заходи вжито службовими особами Головного управління для отримання Державою відповідних компенсацій від іноземного постачальника за поставку підофсетної продукції за вказаним контрактом.
4. Листом від 24.10.2017 № 235936-17, за підписом т.в.о. начальника військ зв`язку Збройних Сил України - начальника Головного управління зв`язку та інформаційних систем Генерального штабу Збройних Сил України Остапчука В.М., ГВП ГПУ повідомлено, що запит не містить будь-якої інформації яка б свідчила про випадки не здійснення або неналежного здійснення захисту інтересів Міністерства оборони України в суді, що не відповідає вимогам абз. 4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", в той час як вказаним Законом не передбачено у органів прокуратури повноважень (функцій) щодо нагляду за додержанням та застосуванням законів (так званий "загальний нагляд"), з огляду на що вважається за доцільне ГВП ГПУ конкретизувати випадки не здійснення або неналежного здійснення Міністерством оборони України захисту своїх інтересів в суді.
5. 05.12.2017 прокурор, керуючись ст.ст. 254-256 КУпАП, склав відносно позивача протокол про військове адміністративне правопорушення, передбачене ч. 2 ст. 172-15 КУпАП (недбале ставлення до військової служби), у зв`язку з укладанням державного контракту від 18.04.2017 №308/17/7 з дочірнім підприємством Державної компанії "Укрспецекспорт" - Державним госпрозрахунковим зовнішньо торгівельним підприємством "Спецтехнопроект" з постачання (закупівлі) продукції іноземних виробників за державним оборонним замовленням, а саме: радіозасобів УКХ діапазону, без дотримання вимог ч. 2 ст. 8 Закону України "Про державне оборонне замовлення".
6. Суть спору полягає у визначенні правомірності дій відповідачів по проведенню перевірки та складенню протоколу про адміністративне правопорушення.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. 
8. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року залишено без змін 
9. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з не встановлення проведення вказаної позивачем перевірки і не надання ним жодних доказів на підтвердження факту її проведення, а протокол про адміністративне правопорушення складений прокурором в межах наданих йому повноважень, що також підтверджується рішенням суду, прийнятим за результатами розгляду матеріалів про адміністративне правопорушення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
10. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та прийняти нове рішення у справі, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
11. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що суди дійшли помилкового твердження щодо наявності повноважень у прокурора здійснювати перевірку дотримання підрозділами Збройних Сил України Генерального штабу України вимог Закону України «Про оборону України» та «Про Збройні Сили України» та складати протокол про адміністративне правопорушення за ознаками складу правопорушення передбаченого частиною 2 статті 172-15 КУпАП.
12. Відповідачами у справі надані відзиви на касаційну скаргу, згідно з якими останні просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржені судові рішення без змін.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
13. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією України та іншими Законами України.
14. Згідно з частиною 1 статті 7 Закону України «Про прокуратуру» систему прокуратури України становлять:
1) Генеральна прокуратура України;
2) регіональні прокуратури;
3) місцеві прокуратури;
4) військові прокуратури;
5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
15. Відповідно до частини 2 статті 7 Закону України «Про прокуратуру» до військових прокуратур належать Головна військова прокуратура (на правах структурного підрозділу Генеральної прокуратури України), військові прокуратури регіонів (на правах регіональних), військові прокуратури гарнізонів та інші військові прокуратури (на правах місцевих), перелік яких визначається в Додатку до цього Закону.
16. Положення про Головну військову прокуратуру Генеральної прокуратури України, затверджене наказом Генерального прокурора України від 06.10.2015 року №249 (далі - Положення), згідно з Розділом 3 якого основними завданнями та функціями Головної військової прокуратури є:
3.1.          Забезпечення виконання завдань та функцій, передбачених Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» і наказами Генерального прокурора України, в центральних апаратах (адміністраціях, управліннях) органів державної влади, а також в органах військового управління, повноваження яких поширюються на всі з`єднання, військові частини, навчальні заклади, установи та організації, розташовані на території держави (крім видів Збройних Сил України). 
3.2.          Спрямування представницької діяльності щодо захисту інтересів громадянина або держави в суді у воєнній сфері на забезпечення обороноздатності і бойової готовності військових частин Збройних Сил України та інших військових формувань, насамперед з питань додержання бюджетного законодавства; збереження державного (військового) майна; формування, розміщення та виконання державного оборонного замовлення; виконання військового обов`язку та проходження військової служби; соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей, а також інших гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, державних та суспільних інтересів.
17. Організація роботи очолюваних управлінь покладена на їх начальників (пп. 6.5. Положення) 
18. Згідно з частино 1 статті 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
19. Відповідно до п.п. 1, 11 ч. 1 ст. 255 КУпАП у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218 - 221 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати: уповноважені на те посадові особи: органів управління Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (про правопорушення, вчинені військовослужбовцями, військовозобов`язаними та резервістами під час проходження зборів, а також працівниками Збройних Сил України під час виконання ними службових обов`язків, - стаття 44, частини друга і третя статті 123, статті 172-10 - 172-20, 173, 174, 178, 182, 184-1, 185 і 185-7); прокурор (статті 172-4 - 172-20, 185-4, 185-8,185-11).
20. Приписами пункту 2 частини 1 статті 278 КУпАП передбачено, що орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує питання чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення.
21. Статтею 251 КУпАП встановлено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються зокрема протоколом про адміністративне правопорушення.
22. Згідно з статтею 252 КУпАП орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
23. Як зазначалося, згідно з встановлених обставин справи Головна військова прокуратура Генеральної прокуратури України звернулась до начальника військового зв`язку Збройних Сил України - начальника Головного управління зв`язку та інформаційних систем Генерального штабу Збройних Сил України із запитом про надання документів та інформації у зв`язку з вивченням додержання службовими особами оборонного відомства вимог Законів України «Про оборону України» та «Про збройні сили України» щодо забезпечення військових підрозділів озброєнням та технікою.
24. Вчинення таких дій та відповідно направлення запиту Головною військовою прокуратурою, відповідає її основним завданням та функціям, а також основним правам та обов`язкам начальника управління, які визначені викладеними вище приписами Положення про Головну військову прокуратуру Генеральної прокуратури України.
25. При цьому, щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій прокурора Плиски К.В. та відсутності у нього повноважень на проведення перевірки щодо позивача, судами попередніх інстанцій правильно зазначено, що позивачем не надано будь-яких доказів щодо підтвердження проведення прокурором перевірки, у тому числі у порядку загального нагляду, на який позивач посилається як на підставу для визнання протиправними дій прокурора та встановлення відсутності повноважень щодо перевірки додержання та застосування положень законів відносно дій позивача щодо укладення державного контракту від 18.04.2017 № 308/17/7.
26. Щодо дій прокурора по складанню протоколу про правопорушення, зокрема передбачене за ст. 172-15 КУпАП, суд зазначає таке.
27. Відповідно до підпунктів 1,2 частини першої статті 4 КАС України:
- адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
- публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;
28. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
29. Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
30. Пункт 3 частини 2 статті 19 КАС України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом.
31. Разом із цим, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу приписів статей 251, 252 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
32. Слід також зауважити, що розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
33. При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги щодо правомірності його складання, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
34. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року, прийнятій за наслідками розгляду справи №712/7385/17 про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
35. Зазначена правова позиція також відображена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 638/3490/18 та від 22 січня 2020 року у справі № 2-а/489/7/2016.
36. Зважаючи на викладене, Суд зазначає, що спір у цій справі не є адміністративним, оскільки відповідач при складанні протоколу про адміністративне правопорушення здійснював не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.
37. Також Суд вважає за необхідне зазначити, що постанову у справі про адміністративне правопорушення, щодо якого був складений протокол, прийнято Солом`янським районним судом м.Києва 06 березня 2017 року. 
38. Таким чином, суди першої й апеляційної інстанції, розглянувши позовні вимоги в частині правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в порядку адміністративного судочинства, допустили порушення норм процесуального права.
39. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
40. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
41. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
42. За наведеного правового регулювання та обставин справи, Суд дійшов висновку касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання дій прокурора протиправними та встановлення відсутності повноважень щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, як такі, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, і провадження в адміністративній справі в цій частині закрити на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України. В іншій частині судові рішення залишити без змін.
43. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
44. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
45. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання дій прокурора протиправними та встановлення відсутності повноважень щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та закрити провадження в адміністративній справі в цій частині.
46. В іншій частині Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.
Головуючий:                                                                                 С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська