ПОСТАНОВА
Іменем України

12 червня 2020 року 
м.Київ
справа №480/1887/19
провадження №К/9901/7070/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Рибачука А.І.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Сумської міської ради 
на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 14.11.2019 (суддя Осіпова О.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 (головуючий суддя Ральченко І.М., судді Катунов В.В., Бершов Г.Є.)
у справі №480/1887/19
за позовом Сумської міської ради 
до Управління майном Сумської обласної ради, Державного реєстратора виконавчого комітету Сумської міської ради Гримайло Валерії Валеріївни, 
третя особа: Комунальний заклад культури Сумської обласної ради - Сумський обласний академічний театр драми та музичної комедії ім. М.С. Щепкіна, 
про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними та скасування реєстраційного запису.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Сумська міська рада звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління майном Сумської обласної ради, Державного реєстратора виконавчого комітету Сумської міської ради Гримайло  В.В. за участі третьої особи Комунального закладу культури Сумської обласної ради - Сумський обласний академічний театр драми та музичної комедії ім. М.С. Щепкіна, в якій просила суд визнати протиправним та скасувати наказ управління майном Сумської обласної ради від 21.12.2018 № 592 «Про затвердження статуту комунального закладу культури Сумської обласної ради - Сумський обласний академічний театр драми та музичної комедії ім. М.С.  Щепкіна у новій редакції»; визнати протиправними дії державного реєстратора виконавчого комітету Сумської міської ради Гримайло В.В. щодо внесення 27.12.2018 реєстраційного запису №16321050012001448 до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань та скасувати реєстраційний запис №16321050012001448, внесений 27.12.2018 до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відносно комунального закладу культури Сумської обласної ради - Сумський обласний академічний театр драми та музичної комедії ім. М.С. Щепкіна.
2. Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 14.11.2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020, закрито провадження у справі №480/1887/19, роз`яснено, що даний спір належить розглядати за правилами господарського судочинства України.
3. Сумська міська рада з вищевказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 14.11.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 у справі №480/1887/19.
сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
4. Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що оскаржуваний наказ Управління майном Сумської обласної ради фактично є наказом власника (засновника), прийнятого в рамках реалізації права на створення комунальної установи та визначення її статусу, оскаржуваний наказ не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, що спрямований на регулювання публічних відносин, з огляду на що даний спір підлягає вирішенню судом за правилами господарського судочинства.
5. За посиланням судів першої та апеляційної інстанції, позовні вимоги про визнання протиправними дій державного реєстратора та скасування реєстраційного запису про зміни до відомостей про третю особу в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, внесеного на виконання оскаржуваного наказу, є похідними вимогами, тому також не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим і апеляційним адміністративними судами норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що Управління майном Сумської обласної ради не виступає рівною стороною у правовідносинах щодо управління майном спільної власності та не виконує організаційно-господарські функції, а вчиняє управлінські дії по відношенню до іншої особи, тобто виконує адміністративно-розпорядчі функції, що властиво лише суб`єктам владних повноважень.
Сумська міська рада захищає інтереси невизначеного кола осіб, а саме членів територіальної громади міста Суми від управлінської діяльності суб`єктів владних повноважень, якими є відповідачі - Управління майном Сумської обласної ради та державний реєстратор.
7. Позивач вважає, що спір є публічно-правовий і має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, оскільки не пов`язаний із господарською діяльністю відповідача, в розумінні ст. 20 Господарського процесуального кодексу України, адже видаючи вищезазначений наказ Управління майном Сумської обласної ради діяло, як суб`єкт владних повноважень і здійснювало публічно-владні управлінські функцій органу місцевого самоврядування. Тобто в цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення та дії державного реєстратора, який, вийшов за межі своїх владних повноважень, прийнявши рішення про реєстрацію змін до установчих документів театру.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
9. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.    
Cловосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
10. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
11. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. КАС України).
12. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Пункт 2 ч. 1 ст. 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
13. Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
14. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
15. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
16. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, в яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, п. 5.7, 5.8 постанови від 23.05.2018 у справі №  914/2006/17, п. 28-30 постанови від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а.
17. У цій справі позивач оскаржує наказ управління майном Сумської обласної ради від 21.12.2018 № 592 «Про затвердження статуту комунального закладу культури Сумської обласної ради - Сумський обласний академічний театр драми та музичної комедії ім. М.С. Щепкіна у новій редакції» та реєстраційні дії щодо внесення відповідного реєстраційного запису на підставі вказаного наказу.
18. Як встановили суди попередніх інстанцій, Комунальний заклад культури Сумської обласної ради Сумський обласний академічний театр драми та музичної комедії ім.М.С.  Щепкіна є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ та міст Сумської області та перебуває в адміністративному підпорядкуванні Сумської обласної ради, управління яким відповідно здійснює Сумська обласна рада через уповноважений нею орган - Управління майном Сумської обласної ради.
19. Згідно зі ст. 327 Цивільного кодексу України управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
За приписами ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
20. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що обласна рада при управлінні вказаним майном, у тому числі при внесенні змін до установчих документів закладу, здійснює повноваження власника комунального майна, а не владні управлінські функції, через уповноважений нею орган - Управління майном обласної ради.
21. З урахуванням викладеного, оскаржуваний наказ Управління майном Сумської обласної ради фактично є наказом власника (засновника), прийнятого в рамках реалізації права на створення комунальної установи та визначення її статусу.
Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 31.03.2020 у справі №480/1886/19, від 31.03.2020 у справі №480/1688/19, від 21.05.2020 у справі №480/1689/19.
22. Таким чином, спір у справі не є публічно правовим, тому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про непідсудність спору адміністративним судам.
23. Доводи касаційної скарги про те, що відсутній спір про право є необґрунтованими, оскільки рішення у цій справі вплине на права та обов`язки третьої особи. 
24. Розгляд адміністративної справи окремо щодо лише дій державного реєстратора, пов`язаних з внесенням реєстраційного запису без дослідження прав комунальної установи та її статусу, може призвести до ситуації, коли реєстраційні записи не будуть співпадати з юридичними фактами, на підставі яких вони вчинені, а отже й не будуть відображати реальний правовий стан. Це може поставити під сумнів офіційність та достовірність відомостей реєстру, а отже підірвати довіру до нього та держави, яка забезпечує ведення реєстру.
Суд також зважає на те, що може виникнути конфлікт між судовими рішеннями, що може призвести до правової невизначеності та ускладнення захисту порушених прав.
Зважаючи на суттєвість цього ризику, Суд вважає, що спірні правовідносини є неподільними і мають розглядатися в межах однієї судової справи.
25. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
26. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
27. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Сумської міської ради - залишити без задоволення, а ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 14.11.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 у справі №480/1887/19- залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний

Суддя                                                                                                    А.І. Рибачук