ПОСТАНОВА
Іменем України

20 березня 2020 року 
Київ
справа №454/1522/16-а
адміністративне провадження №К/9901/17686/18, №К/9901/17683/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №454/1522/16-а
за позовом  ОСОБА_1 до Сокальської районної ради Львівської області, за участю третіх осіб - Сокальської районної державної адміністрації, Відділу освіти Сокальської районної державної адміністрації - про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами  ОСОБА_1 та Сокальської районної ради Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Старунського Д.М., суддів Багрія В.М., Рибачука А.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог 
1.          У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив: визнати протиправним та скасування рішення Сокальської районної ради Львівської області V сесії VІІ cкликання №96 від 15.04.2016 «Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району», а зазначений Порядок - нечинним.
2.          На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення та затверджений ним порядок є незаконними та підлягають скасуванню, оскільки не відповідають вимогам закону, яким не встановлено попереднього погодження призначення та звільнення керівника навчального закладу з районною державною адміністрацією та районною радою. Також, порушено Регламент Сокальської районної ради Львівської області. 
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
3.          Постановою Сокальського районного суду Львівської області від 02 лютого 2017 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Сокальської районної ради Львівської області V сесії VІІ скликання №96 від 15.04.2016 «Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району»; визнано нечинним Порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району, затверджений рішенням Сокальської районної ради Львівської області V сесії VІІ скликання №96 від 15.04.2016.
4.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що для визначення процедури призначення та звільнення керівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів слід застосовувати норми Закону України «Про загальну середню освіту», який є спеціальним в цій галузі та не передбачає погодження кандидатури на посаду керівника та його звільнення, із місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
5.          Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року скасовано постанову Сокальського районного суду Львівської області від 02 лютого 2017 року, прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
6.          Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції погодився із судом першої інстанції в частині застосування до спірних правовідносин норм Закону України «Про загальну середню освіту», який є спеціальним в цій галузі та не передбачає погодження кандидатури на посаду керівника та його звільнення з районною державною адміністрацією, так як у випадку колізії загального та спеціального законів, застосуванню підлягають норми спеціального закону.
Проте, встановив, що позивач звернувся з цим позовом, як депутат Сокальської районної ради Львівської області, який не має повноважень діяти від всієї територіальної громади, а також ним не обґрунтовано ні в суді першої інстанції ні в апеляційній інстанції, в чому полягає порушення його прав, як депутата, оскарженим рішенням районної ради.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
7.          Не погоджуючись із постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
8.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивач як начальник відділу освіти Сокальської районної державної адміністрації несе персональну відповідальність за стан освіти у Сокальському районі. Отже, оскаржуване рішення та затверджений ним порядок в першу чергу буде виконувати начальник відділу освіти Сокальської районної державної адміністрації. У зв`язку з цим права позивача були порушені. Також при прийнятті оскаржуваного рішення була порушена процедура його прийняття, отже права позивача як депутата Сокальської районної ради також були порушені.
9.          Частково не погоджуючись із постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Сокальська районна рада Львівської області подала касаційну скаргу, в якій просить змінити вказане рішення суду апеляційної інстанції в мотивувальній частині.
10.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не враховано статтю 26 Закону України «Про загальну середню освіту» згідно з якою трудові відносини в системі загальної середньої освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України «Про освіту», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
IV. Позиція інших учасників справи
11.          Позивач надав до суду заперечення на касаційну скаргу Сокальської районної ради Львівської області, в якому просив касаційну скаргу залишити без задоволення. 
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
12.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року.   
13.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Сокальської районної ради Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року.   
14.          07 лютого 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
15.          За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 24 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А на підставі розпорядження заступника керівника  апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 24 червня 2019 року №810/0/78-19. 
16.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 серпня 2019 року касаційні скарги ОСОБА_1 та Сокальської районної ради Львівської області прийнято до провадження.
17.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 17 березня 2020 року справу призначено до розгляду на 20 березня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
18.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, постановою Кабінету Міністрів України №827 від 13.10.2015 затверджено Порядок призначення на посаду керівників загальноосвітніх навчальних закладів державної форми власності та рекомендовано органам місцевого самоврядування, з врахуванням цього Порядку, визначити протягом місяця процедуру призначення керівників загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності за результатами конкурсного відбору.
19.          На виконання вказаного рішення Уряду, Сокальською районною радою 15.04.2016 рішенням №96 було затверджено Порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Сокальського району, згідно з яким призначення та звільнення таких керівників здійснюється відділом освіти Сокальської районної державної адміністрації Львівської області за попереднім погодженням з Сокальською районною державною адміністрацією Львівської області та Сокальською районною радою Львівської області. 
20.          Не погоджуючись із вказаним рішенням та затвердженим ним порядком позивач звернувся до суду із позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
21.          Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23.          Відповідно до частини другої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
24.          Преамбулою Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (далі - Закон №93-IV) встановлено, що цей Закон відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
Частиною другою статті 2 Закону №93-IV передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 11 Закону №93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді. 
При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку. 
Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.
Статтею 15 Закону №93-IV визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. 
У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.
Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.
У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права. 
26.          Аналізуючи наведені правові норми, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення районної ради не порушує прав ОСОБА_1 як депутата Сокальської районної ради Львівської області, з огляду на наступне.
27.          Зі змісту позовної заяви убачається, що депутат Сокальської районної ради Львівської області ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і скасування рішення цієї ж ради. 
28.          Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом №280-97/ВР та Законом №93-IV .
29.          З аналізу положень указаних Законів випливає, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.
30.          Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.
31.          Водночас депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
32.           Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно із статтею 10 Закону №280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
33.          Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.
34.          Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №803/413/18, постанові Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі №320/740/16-а.
35.          У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.
36.          Також колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Закон України «Про загальну середню освіту» є спеціальним у галузі загальної середньої освіти, яка відповідно до статті 29 Закону України «Про освіту» входить до структури освіти.
37.          За приписами частини першої статті 26 вказаного Закону трудові відносини в системі загальної середньої освіти регулюються, зокрема цим Законом та Законом України "Про освіту".
38.          Так, частина друга статті 26 Закону України «Про загальну середню освіту» не містить вимоги погодження кандидатури та звільнення з посади керівника комунального загальноосвітнього навчального закладу із органами місцевого самоврядування.
39.          За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб`єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.
40.          У випадку наявності колізії між загальним та спеціальним законом застосуванню підлягають норми спеціального закону, яким є саме Закон України «Про загальну середню освіту». 
41.          У разі, якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.
42.          Отже, доводи касатора про необхідність виключення з мотивувальної частини рішення суду апеляційної інстанції висновків щодо застосування до спірних правовідносин  Закону України «Про загальну середню освіту» є безпідставними.
43.          З урахуванням викладеного колегія суддів Верховного Суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішення судом апеляційної інстанції та погоджується з його висновком про відмову в задоволенні позовних вимог.
44.          У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
IХ. Судові витрати
45.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційні скарги ОСОБА_1 та Сокальської районної ради Львівської області залишити без задоволення.
2.          Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року в справі №454/1522/16-а залишити без змін.
3.          Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий          :                                                                      О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                 О. Р. Радишевська
                                                                                          С.А. Уханенко