УХВАЛА

13 травня 2020 року 
Київ

справа №9901/125/20
адміністративне провадження №П/9901/125/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання прийняти закон, 
у с т а н о в и в :
08 травня 2020 року до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1             (далі - ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України про: 
- визнання протиправною бездіяльність щодо неприйняття закону України про опис таких державних символів України, як Державний Прапор України та Державний Герб України, і порядок їх використання згідно з вимогами статті 20 Конституції України; 
- зобов`язання прийняти закон України про опис таких державних символів України, як Державний Прапор України та Державний Герб України, і порядок їх використання згідно з вимогами статті 20 Конституції України. 
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає про те, що ні точний             опис Державного Прапора України та Державного Герба України, ні порядок їх використання не встановлені законом, прийняття якого є виключною компетенцією Верховної Ради України, що не лише позбавляє можливості органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадян України, в тому числі позивача, використовувати ці державні символи в установленому законом порядку, а й взагалі ставить під питання реальну наявність цих державних символів та можливість захищати їх від наруги чи безпідставного використання.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження у справі за цим позовом, Суд ураховує таке.
За приписами частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. 
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Відповідно до частини четвертої статті 22 та частини першої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою. 
При розмежуванні юрисдикції (підсудності) адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
Як убачається зі змісту позовної заяви  ОСОБА_1 , предметом цього спору є бездіяльність парламенту щодо неприйняття закону (законів), а також зобов`язання  прийняти відповідний закон (закони) Верховною Радою України, тобто позовні вимоги стосуються виключно законотворчої діяльності Верховної Ради України.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.
Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях і відповідно до статті 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.
Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Аналізуючи зазначені законодавчі положення, можна дійти висновку про те, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, де Верховна Рада  України - як орган законодавчої влади - реалізовує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
Ураховуючи викладене, Суд дійшов висновку про те, що бездіяльність Верховної Ради України, яку оскаржує позивач, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Заявивши позовну вимогу про зобов`язання Верховну Раду України прийняти закон (закони), тобто спонукати парламент вчинити певні дії в межах законотворчого процесу, позивач фактично має на меті реалізувати право законодавчої ініціативи в парламенті, яким він у силу приписів частини першої статті 93 Конституції України не наділений.
Таку правову позицію висловлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року в справі №9901/787/18.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, оскільки юрисдикція Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховної Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу, то, з огляду на приписи пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, Суд відмовляє у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання прийняти закон.
Водночас Суд зазначає, що розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому підстави для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення відсутні.
Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266 КАС України, Суд
у х в а л и в :
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання прийняти закон. 
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її постановлення та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя                                                                                                                            О.В. Кашпур