ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
 
у справі № 917/259/19 (провадження № 12-149гс19)
за позовом Полтавської міської ради (далі - Міськрада) до Приватного акціонерного товариства «Полімпекс» (далі - ПрАТ «Полімпекс»), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - державного реєстратора Полтавської обласної філії Державного підприємства «Будинок юстиції» Чухліба Григорія Олександровича (далі - Держреєстратор), про визнання протиправним та скасування рішення Держреєстратора від 27 грудня 2017 року № 38984265 про внесення змін до запису про нерухоме майно розділу Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, відкритого на об`єкт нерухомого майна з реєстраційним номером 88262353101, спеціального розділу Державного реєстру речових прав на нерухоме майно -стосовно зміни опису об`єкта нерухомого майна з «нежитлові будинки (ринковий комплекс)» на «цілісний майновий комплекс «Речовий ринок».
У лютому 2019 року Міськрада звернулася до Господарського суду Полтавської області з позовом до ПрАТ «Полімпекс» про визнання протиправним та скасування рішення Держреєстратора від 27 грудня 2017 року № 38984265 про внесення змін до запису про нерухоме майно розділу Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, відкритого на об`єкт нерухомого майна з реєстраційним номером 88262353101, спеціального розділу Державного реєстру речових прав на нерухоме майно -стосовно зміни опису об`єкта нерухомого майна з «нежитлові будинки (ринковий комплекс)» на «цілісний майновий комплекс «Речовий ринок».
Позовні вимоги мотивовано посиланням на те, що відповідно до приписів частини першої статті 375 Цивільного кодексу України виключно власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам, і саме власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, у зв`язку з чим, оскільки ПрАТ «Полімпекс» не отримувало права на забудову належної територіальній громаді м. Полтава на праві комунальної власності земельної ділянки загальною площею 20428 кв.  м за адресою: м. Полтава, вул. Новий Базар, 9, реєстрація за відповідачем права власності на цілісний майновий комплекс «Речовий ринок», який фактично розміщений на вказаній земельній ділянці, порушує відповідні права Міськради щодо цієї земельної ділянки.
Господарський суд Полтавської області ухвалою від 25 квітня 2019 року, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 4 липня 2019 року, провадження у цій справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), дійшовши висновку про те, що спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а має розглядатися за правилами адміністративного судочинства у зв`язку з тим, що предметом спору у цій справі є дії Держреєстратора як суб`єкта владних повноважень щодо здійснення ним публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства за відсутності спору про право.
Не погодившись з постановою Східного апеляційного господарського суду від 4 липня 2019 року та ухвалоюГосподарського суду Полтавської області від 25 квітня 2019 року, Міськрада звернулася з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просило скасувати зазначені судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги Міськрада зазначила про те, що в результаті реєстрації права власності на цілісний майновий комплекс «Речовий ринок» за відповідачем порушується право власності позивача на розташовану під цим майном земельну ділянку, у зв`язку з чим спірні правовідносини, які виникли між сторонами, мають приватноправовий характер, а тому спір підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства. 
Велика Палата Верховного Суду постановою від 28 січня 2019 року касаційну скаргуМіськради задовольнила: постанову Східного апеляційного господарського суду від 4 липня 2019 року та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 25 квітня 2019 року скасувала, справу передала до Господарського суду Полтавської області для продовження розгляду.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі не відповідає ознакам та характеристикам публічно-правового спору.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що власник земельної ділянки має інтерес до того, як саме в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр) здійснена державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень щодо об`єктів нерухомості, які розміщені на його земельній ділянці. Зокрема, цивільне право та законний інтерес власника землі можуть порушуватися неправильним описом об`єктів нерухомості. 
Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні зазначила, що будь-який опис будинків у Державному реєстрі, в тому числі із застосуванням термінів «цілісний майновий комплекс», «єдиний майновий комплекс», не може підміняти собою державної реєстрації права власності чи права оренди на земельні ділянки. 
Отже, спір у цій справі є спором про стверджуване порушення цивільного права та законного інтересу позивача як власника землі з боку ПрАТ «Полімпекс».
Позивач заявив вимогу про скасування оскарженого рішення Держреєстратора через те, що вважав порушеним своє право власності на земельну ділянку відповідачем, за яким Держреєстратор зареєстрував право власності на об`єкти нерухомості таким чином, що опис об`єктів зачіпає право власності та законний інтерес позивача.
Спір щодо державної реєстрації права чи обтяження має розглядатися як спір, що пов`язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку або на інший об`єкт нерухомості особою, на користь якої державним реєстратором прийняте оспорюване рішення, або щодо державної реєстрації права якої вимагається внесення запису до Державного реєстру. Юрисдикційність такого спору не залежить від того, чи дотримано державним реєстратором вимог законодавства. Та обставина, що позивач не може досягти внесення відомостей до Державного реєстру власними діями, оскільки не має до нього самостійного доступу, а тому може діяти виключно через посередництво державного реєстратора в установленому законом порядку, не змінює цивільно-правового характеру відносин. Належним відповідачем у такій справі є особа, на користь якої державним реєстратором прийняте оспорюване рішення, або щодо державної реєстрації права якої вимагається внесення запису. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) не змінює цивільно-правового характеру цього спору (пункт 36 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16).
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду констатувала, що цей спір не є публічно-правовим і з огляду на суб`єктний склад має розглядатися за правилами господарського судочинства, а тому вважала помилковими оскаржувані судові рішення.
З огляду на вищевикладене Велика Палата Верховного Суду погодилася з наведеними у касаційній скарзі доводами про скасування судових рішень з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, однак з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. 
Згідно із частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. 
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС).
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин. 
Предметом спору у цій справі є державна реєстрація змін до запису про нерухоме майно у розділі Державного реєстру, відкритого на об`єкт нерухомого майна з реєстраційним номером 88262353101, стосовного зміни опису об`єкта нерухомого майна - нежитлові будинки (ринковий комплекс) на цілісний майновий комплекс «Речовий ринок» за адресою м. Полтава, вул. Новий базар, 9.
Проте позовних вимог щодо самого об`єкта нерухомого майна - цілісного майнового комплексу «Речовий ринок» за адресою м. Полтава, вул. Новий базар, 9 Міськрада не заявляла, а відповідно цей об`єкт нерухомого майна не є предметом спору у цій справі. Таким чином, вимоги щодо скасування державної реєстрації змін до запису про нерухоме майно не виникли зі спору щодо такого майна, а тому є самостійними та непохідними.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих державним реєстратором рішень та питання виконання державним реєстратором обов`язків, передбачених Законом України від 1 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-ІV) щодо перевірки достатності та належності наданих для здійснення реєстраційних дій документів. 
Вважаю, що дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб`єктом владних повноважень.
Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав, є Закон № 1952-ІV у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Згідно із частиною першою статті 15 Закону № 1952-ІV державна реєстрація прав та їх обтяжень проводиться в такому порядку: 1) прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, реєстрація заяви; 2) встановлення факту відсутності підстав для відмови в державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень; 3) прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації; 4) внесення записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав); 5) видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно у випадках, встановлених статтею 18 цього Закону; 6) надання витягів з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження. 
Відповідно до частини четвертої статті 18 цього Закону державній реєстрації підлягають виключно заявлені права та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
Згідно із частиною другою статті 24 Закону № 1952-ІV за наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.
З аналізу вказаних положень законодавства вбачається, що перед прийняттям рішення про державну реєстрацію прав державний реєстратор повинен вчинити ряд дій, зокрема: перевірити повноваження особи, яка звернулась із заявою про реєстрацію певного речового права; встановити повноту наданих документів та їх відповідність вимогам законодавства; визначити відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації права; з`ясувати питання про наявність чи відсутність зареєстрованого обтяження нерухомого майна тощо.
Отже, оскільки спір стосується скасування рішень державного реєстратора щодо державної реєстрації речового права на об`єкти нерухомості, то такий спір є публічно-правовим та пов`язаний з реалізацією державним реєстратором владно-управлінських функцій. 
Предметом розгляду в цій справі є рішення державного реєстратора, а не результат таких послуг - державна реєстрація права власності, якою підтверджується певний юридичний статус об`єктів нерухомості. 
Державний реєстратор, діючи як суб`єкт владних повноважень, був зобов`язаний перевірити надані заявником для здійснення реєстрації права власності документи на предмет їх повноти та відповідності закону, а адміністративний суд при розгляді справи зобов`язаний перевірити відповідність оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень вимогам, які визначені у частині другій статті 2 КАС. 
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та перевірки державним реєстратором документів, наданих заявником, та законність оскаржуваних рішень. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції.
Рішення державного реєстратора за своєю юридичною природою є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке державний реєстратор повинен виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням державного реєстратора, спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Оскільки спірні правовідносини у справі стосуються рішень/дій державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийнятих/вчинених державним реєстратором як суб`єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. 
Наведене узгоджується і з положеннями статей 4, 19 КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
На мою думку, помилковими є посилання у постанові суду як на додатковий аргумент забезпечення доступу до правосуддя на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року у справі № 816/2130/18, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду міста Києва від 20 грудня 2018 року, яким відмовлено у відкритті провадження та роз`яснено право Міськради на звернення з таким позовом у порядку господарського судочинства.
Наявність зазначених судових рішень не може бути вирішальним при визначенні підсудності у цій справі, оскільки підсудність визначається за кількома критеріями, до яких відноситься суб`єктивний склад сторін та предмет спору.
Так, у справі  № 816/2130/18 Міськрада подавала позов до ДП «Сетам» та державного реєстратора Полтавської обласної філії ДП «Будинок юстиції» Чухліба Г. О., проте у справі, що розглядається, позов подано до ПрАТ «Полімпекс», що є суттєвою відмінністю та різним процесуальним складом сторін, а тому висновки у судових рішеннях у справі № 816/2130/18 не можуть враховуватися при визначені підсудності у цій справі зовсім з іншим суб`єктним складом сторін.
За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Отже, касаційна скарга Міськради підлягала залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Суддя Великої 
Палати Верховного Суду                                                                                    О. Б. Прокопенко