ПОСТАНОВА
Іменем України

29 квітня 2020 року 
Київ
справа №806/3787/13-а
адміністративне провадження №К/9901/13053/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом прокурора Коростишівського району Житомирської області до Коростишівської районної державної адміністрації, третя особа - Фермерське господарство «Рибацький стан», про визнання протиправними та скасування розпоряджень, за касаційною скаргою Фермерського господарства «Рибацький стан» на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі суддів Бондарчука І.Ф., Моніча Б.С., Хаюка С.М. від 06.05.2014,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У травні 2013 року прокурор Коростишівського району Житомирської області (далі - Прокурор, позивач) звернувся з позовом до Коростишівської районної державної адміністрації (далі - Коростишівська РДА), третя особа - Фермерське господарство «Рибацький стан», у якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив визнати протиправними та скасувати розпорядження голови Коростишівської РДА від 31.01.2012 №70 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою передачі її в оренду та від 22.05.2013 №213 про внесення змін до розпорядження голови Коростишівської РДА від 31.01.2012 №70 (далі - спірні розпорядження).
2.          В обґрунтуванні вимог позову Прокурор зазначав, що спірне розпорядження відповідача від 31.01.2012 №70 є незаконним і таким, що прийняте з порушенням вимог земельного законодавства, суперечить інтересам держави, оскільки дозвіл на розроблення проекту землеустрою надано фермерському господарству "Рибацький стан", а не громадянину ОСОБА_1 . На переконання позивача, земельна ділянка орієнтовною площею 30,00 га, що знаходиться за межами населеного пункту с.    Струцівка із земель запасу Щигліївської сільської ради Коростишівського району Житомирської області, повинна передаватись тільки на конкурентних засадах з проведенням земельних торгів, передбачених статтею 135 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Щодо розпорядження від 22.05.2013 №213 прокурор зазначав, що воно прийняте після отримання позову прокурора, з метою приведення у відповідність до чинного законодавства незаконного розпорядження від 31.01.2012 №70, а тому також є протиправним і підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 25.12.2013 у задоволенні позову відмовлено.
4.          Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані розпорядження вичерпали свою дію, оскільки ОСОБА_1 на їх підставі укладено договір на розроблення технічної документації. Відтак, згідно з позицією суду, такі адміністративні акти не можуть бути скасовані чи змінені, а захист прав особи може здійснюватися лише в напрямку подолання негативних наслідків, що виникли внаслідок їх прийняття.
5.          Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.05.2014 ухвалене судом першої інстанції рішення скасовано та задоволено позов. Визнані протиправними та скасовані спірні розпорядження.
6.          Приймаючи таку постанову, апеляційний суд дійшов висновку про те, що передача земельної ділянки, дозвіл на розроблення проекту землеустрою стосовно якої надано спірним розпорядженням від 31.01.2012 №70, повинна була здійснюватися виключно шляхом її продажу на конкурентних засадах (земельних торгах), однак, у даному випадку, Коростишівська РДА не діяла як організатор земельних торгів.
7.          Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування розпорядження від 22.05.2013 №213, суд апеляційної інстанції виходив з того, що таке є похідним від розпорядження від 31.01.2012 №70, а отже також підлягає скасуванню.
8.          Вищенаведена постанова суду апеляційної інстанції була оскаржена третьою особою до Вищого адміністративного суду України, який ухвалою від 23.03.2016 ухвалені у цій справі судові рішення скасував, а провадження у справі закрив з огляду на неналежність розгляду цього спору в порядку адміністративного судочинства.
9.           18.04.2016 Генеральна прокуратура України звернулась із заявою про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 23.03.2016 Верховним Судом України в порядку, встановленому главою 3 розділу IV Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній станом на вказану дату.
10.          Ухвалою Верховного Суду України від 11.10.2016 заяву Генеральної прокуратури України задоволено. Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 23.03.2016 скасовано, а справу передано на розгляд до суду касаційної інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11.          У касаційній скарзі Фермерське господарство «Рибацький стан», посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить прийняту ним постанову скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, 17.01.2012 ОСОБА_1 , як директор Фермерського господарства "Рибацький стан" звернувся до голови Коростишівської РДА з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в    оренду земельних ділянок орієнтовною площею 30,00 га для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення, що перебувають у запасі в межах Щигліївської сільської ради за межами с. Струцівка Коростишівського району Житомирської області.
13.          На підставі вищевказаної заяви Коростишівська РДА видала спірне розпорядження від 31.01.2012 №70, яким надала дозвіл Фермерському господарству "Рибацький стан" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, з метою передачі її в оренду для ведення фермерського господарства, орієнтовною площею 30,00 га, що знаходиться за межами населеного пункту с. Струцівка із земель запасу Щигліївської сільської ради Коростишівського району Житомирської області.
14.           18.05.2013 ОСОБА_1 звернувся до голови Коростишівської РДА з заявою про внесення змін у розпорядження від 31.01.2012 №70.
15.          Розпорядженням голови Коростишівської районної державної адміністрації від 22.05.2013 №213 викладено розпорядження від 31.01.2012 №70 у наступній редакції: «надати дозвіл громадянину ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею 30,00 га, що знаходиться за межами населеного пункту с. Струцівка із земель запасу Щигліївської сільської ради Коростишівського району Житомирської області».
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16.          В обґрунтуванні вимог касаційної скарги третя особа посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував усіх обставин справи і не надав їм належної правової оцінки в контексті норм законодавства, які врегульовують спірні правовідносини. Зокрема, скаржник зазначає, що з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування ОСОБА_1 звертався саме як громадянин, а не директор Фермерського господарства "Рибацький стан", а тому заявник згідно з частиною другою статті 134 ЗК України мав право на відведення цих земель в порядку статті 123 цього ж Кодексу без проведення земельних торгів.
17.          Посилається скаржник і на те, що оскаржувані Прокурором розпорядження є індивідуальними актами одноразового застосування і вичерпали свою дію фактом їх виконання, а тому не могли бути скасовані чи змінені, а захист інтересів держави повинен був здійснюватися лише шляхом подолання негативних, на думку позивача, наслідків.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18.          Так, згідно з положенням абзацу першого частини першої, частини другої, статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації.
19.          В той же час, частинами першою-третьою статті 124 ЗК України встановлені певні особливості передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності. За змістом названої правової норми, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.  
20.          В свою чергу, за змістом частин першої-третьої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. 
21.          Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, окрім іншого, передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства. 
22.          Аналіз вищенаведених положень ЗК України дає підстави стверджувати, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування може здійснюватися поза процедурою земельних торгів лише у передбачених законом випадках, зокрема, в разі передачі їх саме громадянам, а не юридичним особам, для ведення фермерського господарства.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
23.          У справі, яка розглядається, судовим розглядом встановлено, що ОСОБА_1 звертався до відповідача з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо передачі земельної ділянки орієнтовною площею 30,00 га саме як директор Фермерського господарства "Рибацький стан", а не в особистих цілях та інтересах, як фізична особа - громадянин.
24.          Як виплаває з встановлених судами попередніх інстанцій обставин, ОСОБА_1 є засновником і головою Фермерського господарства "Рибацький стан", що підтверджується копією Статуту Фермерського господарства "Рибацький стан" (підпункти 2.1-2.3 пункту 2; далі - Статут).
25.          Частиною четвертою статті 1 Закону України від 19.06.2003 №973-IV «Про фермерське господарство» (далі - Закон №973-IV) встановлено, що фермерське господарство підлягає державній реєстрації як юридична особа або фізична особа - підприємець. Фермерське господарство діє на основі установчого документа (для юридичної особи - статуту, для господарства без статусу юридичної особи - договору (декларації) про створення фермерського господарства). В установчому документі зазначаються найменування господарства, його місцезнаходження, адреса, предмет і мета діяльності, порядок формування майна (складеного капіталу), органи управління, порядок прийняття ними рішень, порядок вступу до господарства та виходу з нього та інші положення, що не суперечать законодавству України.
26.          Також, за приписами частини четвертої статті 91, частини першої статті 92 Цивільного кодексу України, цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення. Юридична особа набуває цивільних прав та обов`язків і здійснює їх через свої органи, які діють відповідно до установчих документів та закону.
27.          Відповідно до підпункту 3.1 пункту 3, підпунктів 8.1, 8.2 пункту 8 Статуту ФГ є юридичною особою, яка створена і діє відповідно до чинного законодавства України. Управління справами ФГ здійснюється виключно головою господарства. Голова вирішує всі питання, пов`язані з діяльністю ФГ і на основі єдиноначальності керує ним, зокрема, без доручення діє від імені господарства, представляє інтереси ФГ перед підприємствами, установами та організаціями, окремими громадянами.
28.          Як встановив суд апеляційної інстанції, подаючи відповідачу і підписуючи заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, позивач діяв саме від імені та в інтересах Фермерського господарства "Рибацький стан", яка є юридичною особою.
29.          Оскільки відповідно до статей 124, 134 ЗК України можливість надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування для ведення фермерського господарства без проведення земельних торгів передбачена лише у випадку їх передачі саме громадянам, а не юридичним особам, суд апеляційної інстанції дійшов правильного та обґрунтованого висновку стосовно протиправності спірного розпорядження Коростишівської РДА від 31.01.2012 №70 і, як наслідок, наявності підстав для його скасування.
30.          Слушним є й висновок апеляційного суду щодо протиправності оскаржуваного позивачем розпорядження голови Коростишівської РДА від 22.05.2013 №213, оскільки, як встановлено у ході судового розгляду цієї справи, безпосередньо громадянин ОСОБА_1 не звертався до відповідача з заявою про надання йому особисто земельної ділянки у користування, а тому в  Коростишівської РДА не виникло заснованих на законі правових підстав для внесення змін до розпорядження від 31.01.2012 №70, яке, до того ж, як правильно вказав апеляційний суд, є протиправним. 
31.          Здійснення ж відповідачем реєстрації заяви директора Фермерського господарства "Рибацький стан" ОСОБА_1 у журналі реєстрації звернень громадян з земельних питань за 2012 рік не змінює факту подання цієї заяви саме від імені цього господарства.
32.          Колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що оскаржувані розпорядження вичерпали свою дію, а тому не можуть бути скасовані, з огляду на таке. 
33.          Згідно з частиною першою статті 6, частинами першою, третьою статті 43 Закону України від 09.04.1999 №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон №586-XIV в редакції, чинній станом на час видання спірних розпоряджень) на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.
Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
34.          Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
35.          Цей принцип знайшов своє відображення у статті 3 Закону №586-XIV, згідно з якою Місцеві державні адміністрації діють на засадах, зокрема, відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність.
36.          Колегія суддів враховує висновки Конституційного Суду України висловлені, зокрема, у Рішенні від 13.05.1997 №1-pп/1997 (у справі щодо несумісності депутатського мандата), в пункті 5 мотивувальної частини якого сказано, що закріплення на конституційному рівні одного з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі - є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта. Необхідністю гарантування стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами мотивоване й Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-pп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
37.          В контексті застосування цих висновків Конституційного Суду України до спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що розпорядження Коростишівської РДА, які оскаржуються, з огляду на їх суть, правову природу і предмет регулювання, дійсно є ненормативними актами індивідуального характеру, які вичерпують свою дію фактом їх реалізації (є актами одноразового застосування), а тому скасування цих актів після їх виконання за ініціативи органу, який їх видав, може суперечити принципу «стабільності суспільних відносин», у разі, якщо на їх підставі виникли певні правовідносини і учасники останніх заперечують проти зміни чи припинення таких.
38.          Поряд із цим, одноразовий характер застосування спірних розпоряджень не виводить їх за межі судового контролю і не може нівелювати право Прокурора на судовий захист інтересів держави в порядку, встановленому главою 3 розділу ІІІ Закону України від 05.11.1991 №1789-XII «Про прокуратуру» (чинний у період спірних правовідносин), якщо такі акти суперечать цим інтересам, видані з порушенням законодавства, перевищенням повноважень відповідної державної адміністрації та/або не відповідають Конституції та законам України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
39.          Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.
40.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Фермерського господарства «Рибацький стан» залишити без задоволення, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.05.2014 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                       Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                     І.В. Желєзний