ПОСТАНОВА
Іменем України

20 травня 2020 року 

м. Київ
справа №810/2562/17
адміністративне провадження №К/9901/51427/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу  ОСОБА_1 
на постанову Київського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року (суддя Панченко Н.Д.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року (колегія у складі суддів Земляної Г.В., Лічевецького І.О., Федотова І.В.)
у справі №810/2562/17     
за позовом ОСОБА_1      
до Київської обласної державної адміністрації     
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.           27.07.2017 до Київського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Київської обласної державної адміністрації.
2.          Позивач просив суд:
- визнати протиправною відмову Київської обласної державної адміністрації у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального житлового будівництва орієнтовною площею 0,10 га, що розташована в адміністративних межах Білоцерківського району Київської області у межах населеного пункту ( АДРЕСА_1 );
- зобов`язати Київську обласну державну адміністрацію надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального житлового будівництва орієнтовною площею 0,10 га, що розташована в адміністративних межах Білоцерківського району Київської області у межах населеного пункту (  
АДРЕСА_1 .          Постановою Київського окружного адміністративного суду від 01.11.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2018, в задоволенні позову відмовлено.
4.           22.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга від ОСОБА_1 . Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення про задоволення позову, розгляд касаційної скарги здійснювати за участю скаржника.
5.           05.06.2018 відкрито касаційне провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.           18.02.2015 ОСОБА_1 звернувся до Київської обласної державної адміністрації з заявою, в якій просив передати йому у власність земельну ділянку для індивідуального житлового будівництва площею 0,10 га та надати дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки на території земель Фурсівської сільської ради Білоцерківського району за межами с. Фурси, але в межах АДРЕСА_1 .
8.          Листом від 02.03.2015 № 27.538.2 Київська обласна державна адміністрація рекомендувала заявнику для вирішення даного питання звернутись до відповідного органу місцевого самоврядування.
9.           ОСОБА_1 оскаржував зазначену відмову в судовому порядку. У справі №810/5228/15 постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23.05.2016, позов задоволено: визнано протиправною відмову Київської обласної державної адміністрації в ненаданні ОСОБА_1 дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального житлового будівництва орієнтовною площею 0,10 га, що розташована в адміністративних межах с. Фурси Білоцерківського району Київської області та зобов`язано Київську обласну державну адміністрацію повторно розглянути питання про надання дозволу на розробку документації із землеустрою.
10.          Після цього, 02.11.2016 ОСОБА_1 звернувся до Київської обласної державної адміністрації з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,10 га для індивідуального житлового будівництва, розташованої на території земель Фурсівської сільської ради Білоцерківського району.
11.          Листом від 13.12.2016 №01.1-36/2678 Київська обласна державна адміністрація відмовила у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки обрана позивачем земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту, в адміністративних межах Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області, що виключає можливість передачі такої земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва.
12.          Обрана позивачем земельна ділянка розташована на території колишнього військового містечка №50 «Гайок». Фактично земельна ділянка колишнього військового містечка знаходиться у межах міста Біла Церква Київської області, оскільки житлові будинки, інші будівлі та споруди, що розташовані на ній, мають міську адресу та нумерацію та об`єднані єдиною мережею комунікацій.
13.          Розпорядженням Білоцерківської районної державної адміністрації від 07.07.2005 №287 (на підставі постанови Міністерства оборони України від 14.10.2005 №11938/3 та протоколу №8 від 11.10.2005 засідання Постійно діючої комісії з питань використання цілісних майнових комплексів, іншого нерухомого військового майна та земель оборони, які вивільнилися у ході реформування Збройних Сил України, розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.10.1999 №1135-Р) із землекористування Білоцерківської КЕЧ було вилучено земельні ділянки військового містечка №50 загальною площею 330 га та передано вилучені землі до земель запасу Фурсівської сільської ради.
14.          Рішенням Фурсівської сільської ради від 10.08.2006 №2-49 земельні ділянки військового містечка №50 було зараховано до земель запасу Фурсівської сільської ради.
15.          Управління Держземагентства у Білоцерківському районі листом від 17.03.2015 №31-1005-0.4-2036/2-15 підтвердило, що земельна ділянка, зазначена на схемі планування містечка «Гайок» розташована за межами населеного пункту в адміністративних межах Фурсівської сільської ради.
16.          Відділ Держгеокадастру у м. Білій Церкві Київської області у листі від 26.11.2015 №31-2899.3/107/15-15 зазначає, що земельна ділянка колишнього військового містечка №50 знаходиться за адміністративними межами міста Біла Церква.
17.          Листом від 02.05.2018 № 360/02-14 Фурсівська сільська рада підтвердила, що земельні ділянки, розташовані на території колишнього військового містечка №50 по вул. Гайок у м. Біла Церква, станом на 2015-2017 роки знаходяться на території (в адміністративних межах) Фурсівської сільської ради за адміністративними межами населених пунктів, зокрема села Фурси. Відтак, розпорядження цими землями здійснює Київська обласна державна адміністрація.
18.          Аналогічну інформацію листом від 08.06.2018 № 138/151-18 підтвердило і Міськрайонне управління у Білоцерківському районі та м. Білій Церкві.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

19.          Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що відповідач неодноразово відмовляв ОСОБА_1 у виділенні у власність земельної ділянки, розташованої на території земель Фурсівської сільської ради Білоцерківського району, посилаючись на відсутність компетенції, невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам нормативно-правових актів. Позивач вважає, що відповідач не мав правових підстав для відмови у наданні дозволу, оскільки така земельна ділянка перебуває в складі земель запасу сільської ради та знаходиться за межами населеного пункту, тобто знаходиться за межами м. Біла Церква, що вказує на наявність у Київської обласної державної адміністрації повноважень розпоряджатися нею.
20.          Відповідач проти позову заперечував. Відповідно до ст. 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки у межах населених пунктів. Спірна земельна ділянка знаходиться за межами населених пунктів на території Фурсівської сільської ради. Вважає, що законодавство не передбачає розміщення житлової забудови за межами населених пунктів, а тому відмова у наданні дозволу є правомірною.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21.          Відмовляючи в задоволенні позову, суди виходили з того, що визначення органу, уповноваженого здійснювати розпорядження відповідною земельною ділянкою, здійснюється виходячи з місця розташування земельної ділянки (у межах або за межами населеного пункту), цільового призначення земельної ділянки (наміру використання), та залежно від того, у чиїй власності знаходиться обрана земельна ділянка.
22.          Судами встановлено, що землі колишнього військового містечка №50, на території якого знаходиться обрана позивачем земельна ділянка, є комунальною власністю Фурсівської сільської ради, оскільки така зарахована до земель запасу Фурсівської сільської ради. Відповідно до ст. 122 ЗК України розпорядження земельними ділянками, розташованими у межах колишнього військового містечка, належить до виключної компетенції Фурсівської сільської ради Білоцерківського району.
23.          Суди відхилили твердження відповідача, що фактично земельна ділянка колишнього військового містечка знаходиться у межах міста Біла Церква Київської області, оскільки адміністративні межі міст змінюються виключно за рішенням Верховної Ради України. 
24.          Фактичне присвоєння бажаній земельній ділянці міської адреси чи зволікання органів державної влади з прийняттям рішення про зміну межі міста Біла Церква, яка б відповідала його фактичній межі, не може бути підставою для ігнорування визначеного законом порядку безоплатної передачі у власність земельних ділянок, або бути підставою для перебирання Київською обласною державною адміністрацію повноважень щодо розпорядження землями, що відповідно до чинних рішень уповноважених органів знаходяться у комунальній власності.
25.          Суд не взяв до уваги також посилань позивача на висновки Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 у справі №810/5228/15, позаяк визнаючи протиправною відмову Київської обласної державної адміністрації у ненаданні позивачу дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на території Фурсівської сільської ради та зобов`язуючи повторно розглянути відповідне клопотання, апеляційний суд виходив з того, що Київською обласною державною адміністрацію був порушений визначений законом порядок розгляду клопотання. При цьому апеляційний суд не з`ясовував власника обраної позивачем земельної ділянки, що, зважаючи на положення статтей 118 та 122 Земельного кодексу України, є ключовим у визначенні органу, уповноваженого розглядати клопотання про безоплатну передачу у власність земельної ділянки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

24.          Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що суди допустили порушення норм матеріального та процесуального права, зокрема:
А) суди дійшли помилкового висновку щодо повноважень сільської ради щодо розпорядження спірною ділянкою, оскільки згідно з частиною 5 статті 122 ЗК України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб. 
Водночас, пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" визначено, що у разі якщо відомості про земельні ділянки, визначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не віднесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розробку проекту землеустрою здійснюється: у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами; за межами населених пунктів - органами виконавчої влади. 
Б) суди не врахували відповіді Управління Держгеокадастру у Білоцерківському районі Київської області від 09.10.2015, з якої вбачається, що за Фурсівською сільською радою рахується земель запасу, зокрема під житловою забудовою 17,5495 га (категорія земель - землі житлової та громадської забудови). Зі змісту розпорядження Білоцерківської районної державної адміністрації від 07.07.2006 № 251 «Про передачу земельних ділянок до складу земель запасу», яким передано військове містечко № 50 площею 330 га до земель запасу слідує, що до складу цих земель увійшли, зокрема, землі під забудову - 32 га. На думку позивача, судом не встановлено обставин, які б вказували на відсутність у складі земель колишнього військового містечка № 50 «Гайок» таких земель, які не можуть бути передані позивачу відповідачем для індивідуального будівництва;
В) суди порушили ст. 72, 78 КАС України, оскільки повноваження (обов`язок) Київської ОДА щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та наявність повноважень на передачу у власність земель колишнього військового містечка були встановлені судовим рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27.10.2015 № 810/1817/15, яке набрало законної сили.
25.          Відзив на касаційну скаргу не подано.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.
27.          Предметом спору є правомірність відмови Київської обласної державної адміністрації надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального житлового будівництва з огляду на те, що ділянка знаходиться за межами населеного пункту.
28.          Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Київська обласна державна адміністрація не має повноважень розпоряджатися землею.
29.          Верховний Суд з цим висновком погоджується, зважаючи на наступне.
30.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, насамперед, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України).
32.          Відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
33.          Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України).
34.          Встановлення органу, який є «відповідним», тобто має законні повноваження розглядати клопотання, повинно передувати з`ясуванню обґрунтованості рішення, ухваленого за підсумками розгляду клопотання. 
35.          Повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування передбачені у ст. 122 Земельного кодексу України.
36.          Згідно з ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
37.          Згідно з ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
38.          З матеріалів справи вбачається, що позивач просив виділити йому земельну ділянку, що знаходиться на території Фурсівської сільської ради Білоцерківського району, а саме на території колишнього військового містечка №50 «Гайок».
39.          Верховний Суд розглядав справу №810/2672/17 з тотожними обставинами та учасниками справи, за винятком того, що позивачем є інша фізична особа. У постанові від 25.09.2019 у тій справі Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що первинний розпорядник спірної землі своїм рішенням передав її сільській раді. Отже, земельні ділянки військового містечка №50 перебувають у комунальній власності Фурсівської сільської ради та віднесені до земель запасу. З огляду на те, хто є власником земельної ділянки, вирішення питання про її безоплатну передачу у власність належить до виключної компетенції саме цієї сільської ради, а не Київської обласної державної адміністрації.
40.          Суд вважає необґрунтованими і відхиляє доводи касаційної скарги, зазначені у п. 24-А.
41.          У п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» № 5245-VI від 06.09.2012 (набрав чинності з 01.01.2013) передбачено, що з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:
а) земельні ділянки:
на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади;
які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;
б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.
42.          Відповідно до п. 5 Прикінцевих та перехідних положень зазначеного Закону державна реєстрація права держави чи територіальної громади на земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, здійснюється на підставі заяви органів, які згідно із статтею 122 Земельного кодексу України передають земельні ділянки у власність або у користування, до якої додається витяг з Державного земельного кадастру про відповідну земельну ділянку.
43.          Далі, у п. 6 передбачено, що у разі якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються:
у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами;
за межами населених пунктів - органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють розпорядження такими земельними ділянками.
44.          Як зазначено у п. 7 дня набрання чинності цим Законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими.
45.          Отже, положення п. 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» у системному зв`язку зі іншими пунктами, передбачає механізм державної реєстрації права територіальної громади на земельні ділянки, зазначені у п. 3, якщо відомості про них не внесені до Державного реєстру земель. Зазначена норма не дає підстав органам виконавчої влади розпоряджатися землями територіальної громади, зокрема надаючи їх у власність безкоштовно, незалежно від їх місця знаходження (у межах населеного пункту чи поза ним).
46.          З огляду на це, тлумачення цієї норми, яке пропонує позивач у касаційній скарзі, є помилковим.
47.          Що стосується доводів, наведених у п. 24-В, то у рішенні Київського окружного адміністративного суду від 27.10.2015 № 810/1817/15 немає висновку суду про повноваження Київської ОДА розпоряджатися землями. У рішенні йдеться про те, що оскаржувана відповідь від 02.03.2015 не вирішує клопотань позивача та не містить обґрунтування невчинення дій по вирішенню клопотань позивача про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки та про надання земельної ділянки у власність, а передбачає лише формальне роз`яснення змісту ст.122 та 123 Земельного кодексу України. Суд вважав таку відповідь відмовою в розумінні ст.123 Земельного кодексу України, складеною з порушенням формальних вимог та немотивованою. 
48.          За таких обставин суди обґрунтовано не взяли цю постанову до уваги як таку, що звільняє сторін від доказування повноважень Київської обласної державної адміністрації (є преюдиційною). 
49.          Що стосується доводів касаційної скарги, зазначених у п. 24-Б, то оцінка цих підстав відмови є зайвою, оскільки відповідач не має права вирішувати її по суті.
50.          З огляду на вищенаведене, суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, та дійшли обгрунтованого висновку про те, що Київська обласна державна адміністрація не має повноважень розпоряджатися землями, щодо надання яких звернувся позивач. 
51.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52.          Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.
53. Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати не стягуються. 

Керуючись статтями 341, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           Кравчук  В.М.     

Суддя                                                                                                               Берназюк Я.О.

Суддя                                                                                                               Коваленко Н.В.