Постанова                                           
Іменем України
20 травня 2020 року
м. Київ
справа № 707/327/19
провадження № 61-9060св19
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Осіяна О. М., Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф. (суддя-доповідач), 
Шиповича В. В., 
 
учасники справи:
позивач - заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави,
відповідачі: Свидівоцька сільська рада Черкаського району Черкаської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 15 лютого 2019 року у складі судді Тептюка Є. П. та постанову Апеляційного суду Черкаської області від 08 квітня 2019 року у складі колегії суддів: Храпка В. Д., Новікова О. М., Бондаренка С. І.,
ВСТАНОВИВ:
1.                 Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури   звернувся до суду із позовом до Свидівоцької сільської ради Черкаського району Черкаської області (далі - Свидівоцька сільська рада), 
ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради та державної реєстрації права власності на земельні ділянки.
Позовна заява мотивована тим, що рішенням сесії Свидівоцької сільської ради № 8-2 від 19 лютого 2016 року «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» затверджено проект землеустрою та надано ОСОБА_1 , 
ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 у власність земельну ділянку загальною площею по 0,0834 га для індивідуального дачного будівництва і земельні ділянки віднесено до категорії земель рекреаційного призначення.
На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , 
ОСОБА_3 та ОСОБА_4 зареєстрували право власності на спірні земельні ділянки.
Оскільки право держави на землі водного фонду порушено та порушення залишається не усунутим, так як землі водного фонду не можуть передаватись у приватну власність, то прокурор просив визнати незаконним та скасувати рішення Свидівоцької сільської ради № 8-2 «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» від 19 лютого 2016 року і скасувати державну реєстрацію права власності на вказані в рішенні земельні ділянки.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
Ухвалою Черкаського районного суду Черкаської області від 15 лютого 
2019 року позовну заяву заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави, повернуто позивачу.
Роз`яснено позивачу, що відповідно до частини сьомої статті 185 ЦПК України повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню із заявою до суду, якщо перестануть існувати обставини, що стали підставою для її повернення.
Ухвала мотивована тим, що на час звернення до суду існував орган, до повноваження якого відноситься державний нагляд у частині дотримання земельного та водного законодавства, і прокурор не повідомив цей орган про представництво його інтересів в суді.
Заступником керівника Черкаської місцевої прокуратури помилково визначено відсутність державного органу, на який покладено обов`язок контролю за використанням земель державного фонду. Відповідно до Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 
2014 року № 393 Державне агентство водних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів, і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.
Отже, на час звернення заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до суду існує орган, до повноважень якого відноситься державний нагляд в частині дотримання земельного та водного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Апеляційного суду Черкаської області від 08 квітня 2019 року апеляційну скаргу заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури залишено без задоволення. Ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 15 лютого 2019 року залишено без змін.
Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, 
від 01 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17, від 20 березня 2019 року у справі № 456/4668/15-ц.
Аналізуючи статті 15-2, 19 ЗК України, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14 січня 2015 року, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Держгеокадастр наділений повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства усіх категорій і форм власності в будь-яких відносинах, а не тільки у сфері агропромислового комплексу. Тому суд вважав посилання в апеляційній скарзі на те, що єдиним органом який може захистити інтереси держави у цих правовідносинах є прокурор - помилковим.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводи
У касаційній скарзі, поданій у травні 2019 року до Верховного Суду, заступник прокурора Черкаської області, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що Держгеокадастр не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішень органів місцевого самоврядування щодо надання земельних ділянок комунальної власності. Держгеокадастр здійснює лише функцію контролю, а не захищає порушене право, отже не має права ініціювати судових захист поза межами повноважень, які надані йому законом. Аналогічна правова позиція висловлена у постанову Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18. З цих же підстав помилковим є висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для захисту в суді державних інтересів у спірних правовідносинах органами Державного агентства водних ресурсів України. 
Зважаючи на той факт, що в системі органів державної влади відсутній орган чи інший суб`єкт, який був наділений правом захищати порушені інтереси держави в суді у спірних правовідносинах, а сама сільська рада, яка уповноважена державою на здійснення відповідних функцій щодо розпорядження спірною земельною ділянкою від імені територіальної громади, має процесуальний статус відповідача, прокурор в межах повноважень, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», набуває підстав для здійснення представництва в суді інтересів держави як позивач у справі. 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року було відкрито касаційне провадження у зазначеній справі та витребувано її з суду першої інстанції.
У червні 2019 року справу передано до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2020 року справу за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави, до Свидівоцької сільської ради Черкаського району Черкаської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради Черкаського району Черкаської області та державної реєстрації права власності на земельні ділянки призначено до судового розгляду.
Відзив на касаційну скаргу учасники справи до суду не подали
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Рішенням сесії Свидівоцької сільської ради Черкаського району № 8-2 «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» від 19 лютого 2016 року було затверджено проект землеустрою та надання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у власність земельні ділянки в АДРЕСА_1 загальною площею по 
0,0834 га для індивідуального дачного будівництва.
На підставі вказаного рішення 10 серпня 2017 року за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0,0834 га; 06 жовтня 2017 року за ОСОБА_2 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0,0834 га; 12 квітня 
2016 року за ОСОБА_3 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0,0834 га; 22 вересня 2017 року за ОСОБА_4 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0,0834 га.
14 лютого 2019 року заступник прокурора Черкаської місцевої прокуратури, як позивач, звернувся до суду із відповідним позовом.
Обґрунтовуючи звернення до суду як позивач, прокурор вказував, що відсутній будь-який орган, до повноваження якого входить захист інтересів держави по цих правовідносинах.
2.                 Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (тут і далі в редакції до наведених змін) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга заступника прокурора Черкаської області підлягає задоволенню. 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Згідно із частиною першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Відповідно до частини першої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам закону судові рішення не відповідають.
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Згідно з частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах, що узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі 
№ 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга 
статті 19 Конституції України).
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт2 частини першої статті 2 Закону).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatismutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskayav. Russia, заява № 42454/02, § 35)).
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону).
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший-третій частини четвертої статті 23 Закону).
Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина четверта статті 56 ЦПК України).
Системне тлумачення частини четвертої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті23 Закону: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.
Прокурор заявив позов до Свидівоцької сільської ради Черкаського району Черкаської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 і на виконання частини четвертої статті 56 ЦПК України, абзацу першого частини третьої, абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, на його думку, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому суди першої й апеляційної інстанцій передчасно вважали помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, до повноважень якого входить захист інтересів держави у цих правовідносинах.
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, встановив, що прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва. Тобто, прокурор виконав вимогу частини п`ятої 
статті 175 ЦПК України. Проте суд вважав зазначену підставу помилковою та вказав, що прокурор не надав докази на підтвердження як цієї підстави представництва (відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема повноважень звертатися до суду з позовом, який заявив прокурор), так і тієї, яку прокурор у позовній заяві не зазначав (нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах).
Доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються на підставі пояснень сторін, третіх осіб, їхніх представників, допитаних як свідків, показань свідків, письмових доказів, речових доказів, зокрема звуко- і відеозаписів, висновків експертів (стаття 57 ЦПК України).
Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зазначення доказів, що підтверджують кожну обставину, наявність підстав для звільнення від доказування. Тобто, у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття 82 ЦПК України). Вказане відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона зобов`язана довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, крім випадків, встановлених статтею 82 цього кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги). Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини сьомої цієї статті обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для повернення позову, як помилково вважали суди у цій справі.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органів прокуратури, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові 
від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, провадження 
№ 14-104цс19.
Відповідно до пунктів 1, 3 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області задовольнити.
Ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 15 лютого 
2019 року та постанову Апеляційного суду Черкаської області від 08 квітня 2019 року скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                    Є. В. Синельников
Судді:                                                                                               О. М. Осіян
                                                                                                            Н. Ю. Сакара
                                                                                                            С. Ф. Хопта
                                                                                                            В. В. Шипович