ПОСТАНОВА
Іменем України

14 травня 2020 року 
Київ
справа №280/2100/19
адміністративне провадження №К/9901/30702/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 280/2100/19
за позовом Приватного акціонерного товариства «Судноплавна компанія «Укррічфлот» в особі філії Приватного акціонерного товариства «Судноплана компанія «Укррічфлот» «Запорізький річковий порт»
до Запорізької міської ради,
треті особи: Український державний інститут культурної спадщини, Державне підприємство «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто»
про  визнання протиправним та нечинним рішення
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Судноплана компанія «Укррічфлот» на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року (головуючий суддя Батрак І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Баранник Н.П., суддів: Дурасової Ю.В., Шлай А.В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2019 року Приватне акціонерне товариство «Судноплавна компанія «Укррічфлот» в особі філії Приватного акціонерного товариства «Судноплана компанія «Укррічфлот» «Запорізький річковий порт» звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької міської ради, треті особи: Український державний інститут культурної спадщини, Державне підприємство «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто», в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.    Запорізький окружний адміністративний суд ухвалою від 17 липня 2019 року позовну заяву Приватного акціонерного товариства «Судноплавна компанія «Укррічфлот» в особі філії Приватного акціонерного товариства «Судноплана компанія «Укррічфлот» «Запорізький річковий порт» залишив без розгляду, на підставі ч. 3 ст. 123 КАС України, оскільки судом після відкриття провадження було встановлено факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду і від позивача не надійшло заяви про поновлення цього строку.
3. Позивач, не погодившись з вказаною ухвалою суду, звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою в даній справі.
4.    Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 18 вересня 2019 року залишив без змін ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 04 листопада 2019 року Приватне акціонерне товариство «Судноплавна компанія «Укррічфлот» звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, в якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що застосування судами до спірних правовідносин положень ст. 122 КАС України є помилковим. В даному випадку, позивачем оскаржується нормативно-правовий акт, а отже справа має розглядатися з урахуванням положень ст. 264 КАС України, відповідно до якої, такі акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Позивач скористався своїм правом на оскарження рішення відповідача в межах строку чинності такого рішення, а отже судом першої інстанції з висновками якого погодився апеляційний суд, безпідставно залишено позов без розгляду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 06.11.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8.    Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.11.2019 визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С.Г., суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2019 касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Судноплавна компанія «Укррічфлот» залишено без руху та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом зазначення належного обґрунтування наявності підстав для поновлення строку на касаційне оскарження.
10. Скаржником вимоги ухвали Суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки. Так, скаржником було заявлено клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження, оскільки копію повного тексту судового рішення ним було отримано лише 09.10.2019. На підтвердження вказаного факту скаржником, на виконання ухвали суду від 11.11.2019, було надано копію конверту зі штрих-кодовим ідентифікатором роздруківку з офіційного сайту ПАТ "Укрпошта" щодо відстеження даного поштового відправлення за відповідним штрих-кодовим ідентифікатором, з яких вбачається, що копію оскаржуваного рішення скаржником отримано 08.10.2019.
11. У зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Стрелець Т.Г., яка входить до складу постійної колегії суддів та з метою дотримання строків розгляду справи, на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03.12.2019 № 2046/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі: судді-доповідача Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.
12. Ухвалою Верховного Суду від 04.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
13. Ухвалою Верховного Суду від 13.05.2020 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 14.05.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Конституція України гарантує право кожного на судовий захист своїх прав та інтересів, що включає також право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
15. Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
16. За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 № 3477-IV, суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
17. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
18. Водночас, як зазначив Європейський Суд з прав людини в ухвалі щодо прийнятності від 30.08.2006 (справа "Каменівська проти України"), "право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду..., не є абсолютним; воно може бути обмеженим... Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані...".
19. Отже, за практикою Європейського Суду з прав людини право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс та інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").
20. Дотримання строку звернення є однією з умов реалізації права на позов і тісно пов`язане з реалізацією права на справедливий судовий розгляд. Наявність такої умови дисциплінує учасників правовідносин, запобігає зловживанням і погрозам звернення до суду. Її відсутність призводила б до постійного збереження стану невизначеності у правовідносинах.
21. Положеннями ч.ч. 1-2 ст. 122 КАС України передбачено, що  позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
22. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
23. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
24. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
25. Згідно з ч. 3 ст. 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
26. Таким чином, КАС України передбачає загальний строк звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи (шість місяців та три місяці - для суб`єктів владних повноважень) та спеціальні строки, у випадку з вимогами щодо оскарження нормативно-правового акту - протягом всього строку їх чинності.
27. Отже, обґрунтованість доводів відповідача про пропуск позивачем строку звернення до суду залежить від правової природи предмету оскарження - рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 7 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя".
28. Згідно зі статтею 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
29. Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
30. Статтею 26 цього Закону визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
31. Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
32. Частиною першою статті 23 Закону України "Про оцінку земель" передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
33. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
34. Частиною дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
35. Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
36. Згідно ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
37. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5  (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
38. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
39. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
40. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
41. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.
42. У справі, що розглядається, оскаржено прийняте відповідачем рішення від 30.06.2015 № 7 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя".
43. Як вбачається зі змісту вказаного рішення, ним затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя.
44. З затвердженої документації вбачається, що нормативна грошова оцінка земель м. Запоріжжя виконується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського й лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників і механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель. (т.1 а.с.19).
45. З огляду на наведене, Суд вважає, що рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 7 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя" є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, також оскаржене рішення  розраховано на довгострокове та неодноразове застосування.
46. Також Суд звертає увагу на те, що висновку про віднесення рішень суб`єкта владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель до нормативно-правових актів у подібних правовідносинах дійшла також Велика Палата Верховного Суду в постанові від 08.05.2018 у справі №461/8220/13-а.
47. З огляду на зазначене, Суд зазначає, що  рішення Запорізької міської ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя - предмет оскарження в даній справі є нормативно-правовим актом. Отже, при визначенні строку звернення з вимогами про його скасування застосуванню підлягають положення ч. 3 ст. 264 КАС України.
48. Таким чином, твердження відповідача про необхідність застосування до спірних правовідносин загального - шестимісячного строку звернення до суду є помилковими. Отже, клопотання про залишення позовної заяви без розгляду на підставі ч. 3 ст. 123 КАС України (у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до суду) є необґрунтованим та помилково задоволено судом першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, оскільки відповідний строк позивачем не пропущено.
49. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
50. В свою чергу, за приписами частини першої статті 353 КАС України, підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
51. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, постановлені з порушенням норм процесуального права, а тому такі рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Судноплана компанія «Укррічфлот» задовольнити.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук ,
Л.В. Тацій
Судді Верховного Суду