ПОСТАНОВА
Іменем України
27 березня 2020 року 
м. Київ
справа №184/896/16-а
адміністративне провадження №К/9901/14319/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П. 
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Стройпрогрес» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016р. (судді - Семененко Я.В., Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Стройпрогрес» до виконавчого комітету Покровської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним акту, 
в с т а н о в и в :
У травні 2016 року ТОВ «Стройпрогрес» звернулося до суду з позовом в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Покровської (Орджонікідзевської) міської ради №226 від 27.04.2016р. про затвердження матеріалів засідання Комісії від 21.04.2016р. по затвердженню розмірів збитків, вчинених тимчасовим зайняттям і використанням ТОВ «Стройпрогрес» земельної ділянки розташованої по вул. Партизанська 1/4 в м. Покров Дніпропетровської області та Акту розрахунку визначення розмірів збитків від 21.04.2016р. за фактичне використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів;
- визнати протиправним Акт без номеру комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Орджонікідзевській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок від 21.04.2016р. про визначення розміру збитків, заподіяних ТОВ «Стройпрогрес» в сумі 1815497,49 грн. 96 коп.
В обґрунтування позовних вимог посилалось на те, що право користування Товариства  земельною ділянкою підтверджується договором оренди земельної ділянки та правом власності на нерухоме майно, яке на цій земельній ділянці знаходиться, з огляду на що, рішення відповідача, яким затверджено матеріали комісії по затвердженню розмірів збитків, є необгрунтованим. Крім того, Комісією порушено порядок  визначення розміру збитків, оскільки представник підприємства не був включений до складу цієї Комісії, у зв'язку з чим не міг надати необхідні документи, які спростовують висновки про сам факт заподіяних збитків.
Постановою Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 26.10.2016р. позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Орджонікідзевської міської ради №226 від 27.04.2016р. «Про затвердження матеріалів засідання Комісії від 21.04.2016р. по визначенню розмірів збитків, заподіяних власнику землі територіальній громаді м. Покров (Орджонікідзе), вчинених тимчасовим заняттям і використанням Товариством з обмеженою відповідальністю «Стройпрогрес» земельної ділянки розташованій по вул. Партизанська 1/4  на території Покровської (Орджонікідзевської) міської ради та Акту з розрахунком визначення розмірів збитків від 21.04.2016р. за фактичне використання земельної ділянки».
В решті позовних вимог відмовлено.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016р. постанову Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 26.10.2016р. в частині задоволених позовних вимог - скасовано та прийнято в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову.
В іншій частині постанову Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 26.10.2016р. залишено без змін.
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без змін постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судом апеляційної інстанції неповно встановлено обставини справи, не досліджено всі докази та ухвалено рішення, яке підлягає скасуванню.
Зокрема посилалось на те, що апеляційним судом не прийнято до уваги та не надано правової оцінки тому, що між Товариством та міською радою укладено договір оренди земельної ділянки, під час якого сторони погодили всі необхідні умови, зокрема щодо строку його дії, умов орендної плати та порядку зміни і припинення його дії. Даний договір є  чинним, не змінювався та не переукладався, будь-якої заборгованості за цим договором станом на день подання позову не існувало, що підтверджується відповідною довідкою та рішенням господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2011р. у справі №5005/3419/2011.
Враховуючи викладене, позивач зазначає, що скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції проігнорував той факт, що після повної сплати орендної плати, відповідач заднім числом незаконно затвердив іншу суму збитків, збільшивши орендну плату заднім числом і назвавши договір оренди землі та орендну плату за землю самовільним захватом землі.
Заперечуючи проти касаційної скарги відповідач просив у її задоволені відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Заслухавши доповідача по справі та перевіривши матеріали справи колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, в ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 19.12.2006р. між Орджонікідзевською міською радою (орендодавець) та ТОВ «Стройпрогрес» (орендар) укладено договір оренди землі терміном на 5 років, відповідно до умов якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони або іншого призначення, площею 8, 5258 га., що знаходиться за адресою: по вул. Партизанська 1/4 в м. Орджонікідзе в Дніпропетровської області. Вартість нормативної грошової оцінки земельної ділянки на момент укладення договору становила 3448611, 68 грн.       
27.04.2016р. виконавчий комітет Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області прийняв рішення №226, яким затвердив матеріали засідання Комісії від 21.04.2016р. по визначенню розміру збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе, вчинених тимчасовим зайняттям і використанням ТОВ «Стройпрогрес» земельної ділянки площею 7,9738 га, розташованої по вул. Партизанська 1/4 на території Орджонікідзевської міської ради.
Цим же рішенням затверджено Акт з розрахунком визначення розміру збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе ТОВ «Стройпрогрес» внаслідок фактичного використання земельної ділянки площею 7,9738 га, яка використовується у промислових цілях (виробництво будівельних матеріалів) - для обслуговування будівель та споруд по вул. Партизанська 1/4 на території м. Орджонікідзе.
Актом визначення розмірів збитків ТОВ «Стройпрогрес» встановлено розмір збитків в сумі 1   815   497,49 грн.
Не погоджуючись з правомірністю та обґрунтованістю рішення виконавчого комітету Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області від 27.04.2016р. №226 та Актом визначення збитків, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи рішення №226 від 27.04.2016 року, Покровська (Орджонікідзевська) міська рада не звернула уваги та проігнорувала той факт, що обов'язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність у особи, яка її використовує, правовстановлюючих документів на цю земельну ділянку, і тільки відсутність таких документів може свідчити про самовільне зайняття земельної ділянки і нанесення власнику землі відповідних збитків.
Водночас, судом встановлено, що  земельною ділянкою позивач користується на підставі договору оренди земельної ділянки від 19.12.2006р., який укладено з Орджонікідзевською міською радою строком на 5 років; вказаний договір був автоматично пролонгований, оскільки відповідачем не було висловлено заперечень щодо його продовження після спливу строку, на який його було укладено. 
Також,  суд першої інстанції вказав на необґрунтованість визначення розміру заподіяних збитків, оскільки Комісією не було встановлено фактичного розміру земельної ділянки, якою користується позивач, а в Акті визначення розміру збитків зазначено орієнтовний розмір земельної ділянки.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині задоволених вимог та приймаючи в цій частині нову постанову про відмову у їх задоволенні, суд апеляційної інстанції виходив з того, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
Суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах   рішенням виконавчого комітету Орджонікідзевської міської ради від 27.04.2016р. №226, яким затверджено матеріали засідання Комісії від 21.04.2016 року по затвердженню розмірів збитків, вчинених тимчасовим зайняттям і використанням ТОВ «Стройпрогрес» земельної ділянки розташованої по вул. Партизанська 1/4 на території Орджонікідзевської міської ради та Акт розрахунку визначення розмірів збитків від 21 квітня 2016 року, безпосередньо не порушуються права позивача, у зв'язку з чим підстав для задоволення позовних вимог відсутні.
При цьому судом здійснено посилання на правову позицію, викладену Верховним Судом України в постанові від 18.10.2016р. у справі №21-51а16.
Вирішуючи спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що справа, яка розглядається, є справою адміністративної юрисдикції.
Проте такий висновок не можна визнати обґрунтованим виходячи з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження матеріалів засідання Комісії від 21.04.2016р. по визначенню розміру збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе та Акта про визначення збитків власнику землі, завданих позивачем як землекористувачем.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини  3 статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993р. №284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що Покровська міська рада Дніпропетровської області вважаючи, що ТОВ «Стройпрогрес» завдано територіальній громаді збитків у вигляді неодержаних доходів, мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його та матеріали засідання Комісії від 21.04.2016р. по визначенню розміру збитків, відповідним рішенням.
Водночас частиною 1 статті 2 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
За змістом частини 1 статті 6 КАС України (у зазначеній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення міської ради безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення виконавчого комітету Покровської міської ради про затвердження матеріалів засідання Комісії від 21.04.2016р. по визначенню розміру збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе та Акта  з розрахунком визначення розміру збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, напряму не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ТОВ «Стройпрогрес», а  тому не може бути предметом спору.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. У разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до господарського суду з позовом до Товариства про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову адміністрації буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 12.12.2018р. (справа №802/2474/17-а), від 11.09.2019р. (справа №826/1773/18), від  23.01.2019р. (справа №822/3345/17), від 03.07.2019р. (справа  №823/2491/18) та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 31.01.2019р. (справа №524/4970/17), від 21.02.2019р. (справа №208/8698/15-а (2-а/208/28/16)), від 24.04.2019р. (справа №521/19088/14-а), від 24.09.2019р. (справа №522/13132/15-а), від 20.11.2019р. (справа  №703/1224/17), від 28.11.2019р. (справа №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)), від 23.12.2019р. (справа №712/3842/17).
Що стосується посилань суду апеляційної інстанції на правові висновки Верховного Суду України у постанові від 18.10.2016р. у справі №21-51а16, то слід зазначити, що у постанові від 10.10.2017р. у справі №210/5803/13а, правовідносини у якій є подібними, до правовідносин у справі, що розглядається, Верховний Суд України дійшов висновку, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, та роз'яснив сторонам можливість реалізації захисту свого речового права в порядку господарського (або цивільного) судочинства. Тобто, у постанові, яка прийнята пізніше, ніж постанова, на яку зроблено посилання судом апеляційної інстанції, сформовано іншу правову позицію, щодо розгляду зазначеної категорії справ.
Між тим, у постанові від 12.12.2018р. у справі №802/2474/17-а, Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку, викладеного Верховним Судом України у постанові від 10.10.2017р. у справі №210/5803/13а, та сформувала правовий висновок, відповідно до якого, вимоги про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
За правилами частини 3 статті 3 КАС України у чинній редакції, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції із закриттям провадження у справі.
В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Враховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, яку задовольнити частково, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність спору, який підпадав би під судову юрисдикцію, колегія суддів не роз`яснює позивачу, в порядку якого судочинства такий повинен вирішуватися.
Керуючись статтями 238, 239, 345, 349, 354, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Стройпрогрес» - задовольнити частково.
Постанову Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 26.10.2016р. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016р., у даній справі скасувати, а провадження у справі закрити. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров 
В.М. Кравчук