ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2020 року 
м. Київ

Справа №  915/1818/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Дроботової Т. Б. - головуючого, Пількова К. М., Чумака Ю. Я.,  
секретар судового засідання - Грузицька І. В.,
за участю представників:
прокуратури - Федюк Ю.П., 
позивача - не з`явилися,
відповідача - не з`явилися, 
третьої особи - не з`явилися,  
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника прокурора Одеської області
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.11.2019 (судді: Савицький Я. Ф. - головуючий, Колоколов С. І., Разюк Г. П.) і рішення Господарського суду Миколаївської області від 13.03.2019 (суддя Алексєєв А. П.) у справі 
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1                     в інтересах держави
до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області; Товариства з обмеженою відповідальністю "База відпочинку "Лазурний", 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Державне підприємство "Очаківське лісомисливське господарство"
про визнання незаконним і скасування розпоряджень, визнання недійсними договору купівлі-продажу земельної ділянки та державного акта на право власності на земельну ділянку, зобов`язання повернути земельну ділянку
ВСТАНОВИВ:
1.  Короткий зміст і підстави позовних вимог 
1.1.  У грудні 2018  року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №  1 в інтересах держави (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Миколаївської області з позовом до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області (далі - Березанська райдержадміністрація) і Товариства з обмеженою відповідальністю "База відпочинку "Лазурний" (далі - ТОВ "База відпочинку "Лазурний") про:
-  визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від  28.12.2004 №  1231 про затвердження проекту землеустрою та відведення в оренду на 49 років Закритому акціонерному товариству "База відпочинку "Лазурний" (далі - ЗАТ "База відпочинку "Лазурний", правонаступником якого є відповідач - ТОВ "База відпочинку "Лазурний") земельної ділянки площею 0,2200  га (у тому числі 0,0500  га  - забудована земля, 0,1700  га - піски) із земель Очаківського державного лісомисливського господарства для рекреаційного призначення під зведеним спальним корпусом бази відпочинку "Голубий факел" за адресою: с.  Коблеве, просп.  Курортний, 33, за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району;
-  визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від  22.02.2005 №  138 про продаж ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельної ділянки площею 0,2200  га для рекреаційного призначення з метою розміщення зведеного корпусу бази відпочинку "Голубий факел" по просп.  Курортному, 33 за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області;
-  визнання недійсним договору від  23.02.2005 купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,2200  га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, по  просп. Курортному, 33 за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області, укладеного між Березанською райдержадміністрацією і ЗАТ "База відпочинку "Лазурний";
-  визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку площею 0,2200  га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, серії ЯА №  547486, виданого 03.05.2006 ЗАТ "База відпочинку "Лазурний";
-  зобов`язання ТОВ "База відпочинку "Лазурний" повернути у власність держави в особі Березанської райдержадміністрації із постійним землекористуванням Державним підприємством "Очаківське лісомисливське господарство" (далі -                        ДП "Очаківське лісомисливське господарство") земельну ділянку площею 0,2200  га, нормативна грошова оцінка якої становить 1  245  505,31  грн, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, в с.  Коблевому по просп.  Курортному, 33.
1.2.  Позовні вимоги із посиланням, зокрема, на положення статей  3, 19, 20, 29, 56, 60, 84, 141, 149, 152 Земельного кодексу України, статей  9, 21 Лісового кодексу України, статей  80, 85, 88, 90 Водного кодексу України, статей  16, 21, 373, 1212 Цивільного кодексу України, статті  43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" обґрунтовані прийняттям Березанською райдержадміністрацією оспорюваних розпоряджень та укладенням спірного договору купівлі-продажу земельної ділянки державної форми власності із перевищенням повноважень.
1.2.1.  Так, прокурор зазначив, що відповідно до наявних у проекті землеустрою текстових і графічних матеріалів (вихідної земельно-кадастрової інформації, експлікації земельних угідь, акта обстеження Очаківського державного лісомисливського господарства ділянки лісового фонду від  15.12.2004, висновку відділу земельних ресурсів у Березанському районі від  22.12.2004, висновку Березанського районного відділу містобудування та архітектури від  22.12.2004, висновку Березанської СЕС від  24.12.2004, погодження Очаківського державного лісомисливського господарства від  23.12.2004, висновку державної експертизи землевпорядної документації від  24.12.2004) спірну земельну ділянку відведено в оренду (розпорядження Березанської райдержадміністрації від  28.12.2004 №  1231) ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" за рахунок земель Очаківського державного лісомисливського господарства.
Отже, прокурор наголосив, що спірну земельну ділянку надано ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" (правонаступником якого є ТОВ "База відпочинку "Лазурний") за рахунок земель державного лісового фонду, які перебувають у постійному користуванні Очаківського державного лісомисливського господарства (станом на день подання позову - ДП "Очаківське лісомисливське господарство").
Належність спірної земельної ділянки до земель державного лісового фонду підтверджується також інформацією ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від  07.11.2018, згідно з якою земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, станом на 01.01.2004 входила до державного лісового фонду, а саме квадрат  36 вид.  9 урочища "Коблеве" Березанського району Миколаївської області. При цьому за інформацією ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від  07.11.2018, підприємство не  відмовлялося від права постійного користування земельною ділянкою, згоди на її вилучення із постійного користування не надавало.
Прокурор акцентував, що Березанська райдержадміністрація в односторонньому порядку, із перевищенням наданих законом повноважень, фактично припинила право державного підприємства на постійне користування спірною земельною ділянкою державного лісового фонду і незаконно передала цю земельну ділянку у приватну власність суб`єкту господарювання.
1.2.2.  Крім того, відведення в оренду і подальший продаж земельної ділянки із земель державного лісового фонду супроводжувалися фактичною незаконною зміною цільового призначення земельної ділянки, оскільки згідно з чинним законодавством землі лісогосподарського призначення та рекреаційного призначення є окремими категоріями земель. 
У порушення положень статей  19, 20 Земельного кодексу України, за інформацією Березанської райдержадміністрації від  28.11.2018, розпоряджень про затвердження землевпорядної документації щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, видано не  було.
1.2.3.  Прокурор також акцентував, що під час продажу спірної земельної ділянки безпідставно не  було враховано її розташування.
Так, земельна ділянка розташована у межах прибережної смуги, що підтверджується матеріалами землевпорядної документації, зокрема: планом меж земельної ділянки, експлікацією земельних угідь, пояснювальними записками до проекту землеустрою, погодженням проектів землеустрою відповідними органами виконавчої влади, матеріалами контролюючих органів, у тому числі щодо фактичної відстані від урізу води тощо.
При цьому відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не  свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри визначені законом, і не  змінює правового режиму захисної смуги.
Земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, розташована в прибережній смузі Чорного моря, а продаж такої земельної ділянки у приватну власність суб`єкту господарювання суперечить положенням земельного і водного законодавства.
1.3.  Згідно з ухвалою Господарського суду Миколаївської області від  30.01.2019                   ДП "Очаківське лісомисливське господарство" залучено до участі у справі як третя особа, яка не  заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача.
1.4.  У поясненнях на позовну заяву ДП "Очаківське лісомисливське господарство", зокрема, зазначило, що ураховуючи положення статті  120 Земельного кодексу України, за наявності у бази відпочинку "Лазурний" права власності на будівлю спального корпусу відповідач мав право на отримання земельної ділянки під належним йому нерухомим майном та експлуатації такого майна.
2.  Короткий зміст судових рішень у справі
2.1.  Рішенням Господарського суду Миколаївської області від  13.03.2019, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від  20.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про недоведення прокурором на підставі допустимих доказів порушення відповідачами вимог земельного та водного законодавства, а саме положень статей  56, 84 Земельного кодексу України і статей  85, 88 Водного кодексу України, а також порушення інтересів держави у сфері земельних відносин.
При цьому суд апеляційної інстанції не  взяв до уваги доводи ТОВ "База відпочинку "Лазурний", викладені у відзиві на апеляційну скаргу, щодо пропуску позивачем позовної давності, з огляду на відмову у задоволенні позовних вимог з інших підстав.
3.  Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1.  Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Миколаївської області від  13.03.2019 і постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від  20.11.2019, прокурор у касаційній скарзі просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Так, скаржник акцентує, що суд апеляційної інстанції погодився із доводами прокурора про розташування спірної земельної ділянки на дату її відведення в оренду та у подальшому у власність відповідача у двокілометровій прибережній захисній смузі Чорного моря. Як наслідок, суд апеляційної інстанції погодився, що відчуження земельної ділянки у приватну власність ТОВ "База відпочинку "Лазурний" здійснено всупереч вимогам статей  85, 88 Водного кодексу України і статті  59 Земельного кодексу України. 
Однак підставою для відмови у задоволенні позову прокурора суд апеляційної інстанції визнав непропорційне втручання у право ТОВ "База відпочинку "Лазурний" на мирне володіння своїм майном.
Проте ураховуючи, що у національному законодавстві чітко та послідовно протягом тривалого часу було визначено заборону передачі земель прибережних смуг у приватну власність, у відповідача, за умови розумної обачності, не  могло виникнути обґрунтованих сподівань на отримання спірної земельної ділянки у власність.
3.1.1.  Прокурор вважає безпідставним висновок суду апеляційної інстанції про надання ДП "Очаківське лісомисливське господарство" згоди на виділення відповідачеві земельної ділянки із земель державного лісового фонду під зведений спальний корпус, а отже і про передачу спірної земельної ділянки Березанською райдержадміністрацією як законним розпорядником у межах наданих законом повноважень. 
Так, належність земельної ділянки до земель державного лісового фонду підтверджується інформацією ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від  07.11.2018, текстовими та графічними матеріалами проекту землеустрою, з чим суд апеляційної інстанції погодився. 
Проте суд залишив поза увагою, що згідно зі статтями  56, 84 Земельного кодексу України землі державного лісового фонду не  можуть передаватися у приватну власність для рекреаційного призначення.
3.1.2.  При цьому за змістом статей  56, 57, 84, частини  6 статті  149 Земельного кодексу України та статті  9 Лісового кодексу України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, уповноваженим органом на вилучення земельної ділянки із постійного користування ДП "Очаківське лісомисливське господарство" була Миколаївська обласна державна адміністрація, яка відповідного рішення не  приймала. 
ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від права постійного користування спірною земельною ділянкою у встановленому законом порядку не  відмовлялося, що свідчить про помилковість висновків суду апеляційної інстанції.
3.1.3.  Прокурор наголосив, що наявність на спірній земельній ділянці нерухомого майна, належного відповідачеві на праві власності, не  змінює режиму земель прибережної захисної смуги.
Заявник касаційної скарги акцентує, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам Земельного кодексу України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим, про що зазначено і в постановах Великої Палати Верховного Суду у справі №  469/1203/15-ц,                №  504/2864/13-ц.
Крім того, прокурор із посиланням на правову позицію, викладену у постанові від  12.06.2019 у справі №  487/10128/14-ц, зазначив, що суд касаційної інстанції наголосив, що зайняття земельної ділянки водного фонду із порушенням положень Земельного кодексу України та Водного кодексу України треба розглядати як не  пов`язане із позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку належить розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (постанови Великої Палати Верховного Суду від  28.11.2018 у справі №  504/2864/13-ц, від  04.07.2018 у справі №  653/1096/16-ц). Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини та вимагаючи повернути таку ділянку.
3.2.  Учасники справи не  скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.
4.  Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1.  Заслухавши суддю-доповідача, присутнього у судовому засіданні представника прокуратури, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу необхідно частково задовольнити з таких підстав.
4.2.  Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, згідно з розпорядженням Березанської райдержадміністрації від  28.12.2004 №  1231 затверджено проект землеустрою щодо відведення в оренду на 49  років ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельної ділянки площею 0,2200  га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, із земель Очаківського державного лісомисливського господарства для рекреаційного призначення під зведеним спальним корпусом бази відпочинку "Голубий факел" по просп.  Курортному, 33 за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району.
28.12.2004 на підставі розпорядження від  28.12.2004 №  1231 між Березанською райдержадміністрацією та ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" укладено договір оренди земельної ділянки для розміщення на ній спального корпусу "Голубий факел" ЗАТ "База відпочинку "Лазурний". Договір зареєстровано 28.12.2004 у  реєстрі за №  1436, посвідчено приватним нотаріусом Березанського районного нотаріального округу Миколаївської області Мартинюк  О.  Б. За умовами розділу договору щодо зміни умов і припинення його дії однією із підстав припинення дії договору оренди є придбання орендарем земельної ділянки.
Згідно з розпорядженням Березанської райдержадміністрації від  22.02.2005 №  138 вирішено продати ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельну ділянку площею 0,2200  га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, для рекреаційного призначення з метою розміщення зведеного корпусу бази відпочинку "Голубий факел".
23.02.2005 між Березанською райдержадміністрацією та ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,2200  га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276. 
На підставі договору купівлі-продажу ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" 03.05.2006 отримало державний акт серії ЯА №  547486 на право власності на земельну ділянку площею 0,2200  га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, розташовану по просп.  Курортному, 33 в зоні відпочинку Коблеве у межах Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
4.3.  Предметом позову у справі, яка розглядається, є вимога прокурора в інтересах держави про визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від  28.12.2004 №  1231 про затвердження проекту землеустрою та відведення земельної ділянки в оренду; визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від  22.02.2005 №  138 про продаж ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельної ділянки; визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки від  23.02.2005 і державного акта на право власності на земельну ділянку, а також про зобов`язання ТОВ "База відпочинку "Лазурний" повернути у власність держави спірну земельну ділянку, із посиланням на порушення положень земельного, лісового і водного законодавства щодо передачі у приватну власність суб`єктові господарювання земельної ділянки, належної до земель державної власності лісового фонду і розташованої у межах прибережної захисної смуги, із порушенням положень законодавства щодо зміни цільового призначення земельної ділянки (з лісового на рекреаційне).
4.4.  Щодо доводів прокурора про порушення положень законодавства стосовно зміни цільового призначення спірної земельної ділянки колегія суддів зазначає про таке. 
Суд апеляційної інстанції, здійснюючи повторний розгляд справи, установив, що за змістом акта технічного обстеження ділянок лісових земель Очаківського державного лісомисливського господарства, потрібних для надання в тимчасове зайняття для інших видів використання, підприємство надало згоду на виділення ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" 0,2250  га під зведений спальний корпус.
Разом із цим згідно з пунктом  2 розпорядження Березанської райдержадміністрації від  28.12.2004 №  1231 ЗАТ "База відпочинку "Лазурний"  надано земельну ділянку для рекреаційного призначення із земель Очаківського державного лісомисливського господарства.
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що своїми розпорядженнями Березанська райдержадміністрація передала спірну земельну ділянку із земель лісового фонду до земель рекреаційного призначення.
Погодження на відведення земельної ділянки саме для рекреаційного призначення із земель Очаківського державного лісомисливського господарства було надано начальником Березанського районного відділу земельних ресурсів та Березанського районного відділу містобудування та архітектури, головним державним санітарним лікарем Березанського району, директором Очаківського державного лісомисливського господарства.
За змістом договору оренди земельної ділянки від  28.12.2004 в оренду ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" передано земельну ділянку саме для рекреаційного призначення.
Ураховуючи наведене, посилаючись на положення частин  1, 2 статті  20 Земельного кодексу України та статті  42 Лісового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до тієї чи іншої категорії та зміна її цільового призначення належить до повноважень саме Березанської райдержадміністрації.
Отже, суд дійшов висновку, що Березанська райдержадміністрація діяла у межах своїх повноважень, вирішуючи питання зміни цільового призначення спірної земельної ділянки.
4.5.  За змістом статті  18 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин - видання оскаржуваного розпорядження від  28.12.2004 №  1231) до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
У статті  19 цього Кодексу визначені категорії земель. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на такі категорії: землі рекреаційного призначення, землі лісового фонду, землі водного фонду (пункти "ґ", "е", "є" частини  1 зазначеної норми).
Згідно з частинами  1, 2 статті  20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою, зокрема, для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок (пункти  "а", "б" статті  21 Цивільного кодексу України).
4.5.1.  Суд апеляційної інстанції установив, що проект землеустрою, затверджений згідно з оскаржуваним розпорядженням Березанської райдержадміністрації від  28.12.2004 №  1231, погоджений Березанським районним відділом земельних ресурсів, який надав згоду відвести ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" у довгострокову оренду терміном на 49  років для рекреаційного призначення з метою розміщення зведеного корпусу земельну ділянку загальною площею 0,2200  га забудованих земель змішаного використання, у тому числі 0,0534  га - під капітальною забудовою, 0,1666  га - інші (піски), із земель Очаківського державного лісомисливського господарства у зоні відпочинку "Коблеве" у межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що за змістом наявного у матеріалах справи листа ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від  07.11.2018 №  448 земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, до земель державного лісового фонду станом на 01.01.1994 не  належала, а була включена до складу таких земель у 2003  році. Станом на 01.01.2004 земельна ділянка входила до земель державного лісового фонду підприємства. За результатами базового лісовпорядкування 2013  року земельну ділянку виключено зі складу земель державного лісового фонду підприємства і станом на 01.01.2014 до складу земель підприємства ця земельна ділянка не  належить.
Отже, згідно із цим листом ДП "Очаківське лісомисливське господарство" станом на час виникнення спірних правовідносин (ухвалення розпоряджень від  28.12.2004, від  22.02.2005 та укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки за договором від  23.02.2005) земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, належала до земель державного лісового фонду підприємства.
4.5.2.  Згідно зі статтею  55 Земельного кодексу України до земель лісового фонду належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не  вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства. До земель лісового фонду не  належать землі, зайняті: а)  зеленими насадженнями у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; б)  полезахисними лісовими смугами, захисними насадженнями на смугах відводу залізниць, захисними насадженнями на смугах відводу автомобільних доріг, захисними насадженнями на смугах відводу каналів, гідротехнічних споруд та водних об`єктів; в)  окремими деревами і групами дерев, чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках.
Землі лісового фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватися у власність замкнені земельні ділянками лісового фонду загальною площею до 5  га у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств (частини  1, 2 статті  56 Земельного кодексу України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно зі статтею  6 Лісового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) усі ліси в Україні є власністю держави. Від імені держави лісами розпоряджається Верховна Рада України, яка делегує відповідним радам народних депутатів свої повноваження щодо розпорядження лісами, визначені цим Кодексом та іншими актами законодавства. Ради народних депутатів в межах своєї компетенції надають земельні ділянки лісового фонду у постійне користування або вилучають їх у порядку, визначеному Земельним та цим кодексами.
Відповідно до статті  9 Лісового кодексу України користування земельними ділянками лісового фонду може бути постійним або тимчасовим. У постійне користування земельні ділянки лісового фонду надаються спеціалізованим лісогосподарським підприємствам, іншим підприємствам, установам, організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства, а також для спеціального використання лісових ресурсів, потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт в порядку, передбаченому цим Кодексом. Право постійного користування земельними ділянками лісового фонду посвідчується державним актом на право постійного користування землею. У тимчасове користування за погодженням з постійними лісокористувачами земельні ділянки лісового фонду можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземним юридичним особам та громадянам для спеціального використання лісових ресурсів, потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт. Право тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду оформлюється договором. Форма договору на право тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду, в тому числі на умовах оренди, і порядок його реєстрації встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі статтею  42 Лісового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) переведення лісових земель до нелісових для використання у цілях, не  пов`язаних з веденням лісового господарства, зокрема культурно-оздоровчих та рекреаційних, провадиться за рішенням органів, які надають ці землі у користування відповідно до земельного законодавства. Переведення лісових земель до інших категорій провадиться за згодою відповідних державних органів лісового господарства Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.
До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (стаття  50 Земельного кодексу України у відповідній редакції).
4.5.3.  Суд апеляційної інстанції, здійснюючи повторний розгляд справи, установив, що згідно з листом ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від  07.11.2018 №  448 земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, станом на 01.01.2004 входила до земель державного лісового фонду підприємства, а за змістом наявного у матеріалах справи акта технічного обстеження ділянок лісових земель Очаківського державного лісомисливського господарства, потрібних для надання у тимчасове зайняття для інших видів використання, лісомисливське господарство надало згоду на виділення ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельної ділянки площею 0,2250  га під зведений спальний корпус.
Проте суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи прокурора, що Березанська райдержадміністрація незаконно розпорядилася земельною державної форми власності лісового призначення, та не  з`ясував обставин щодо:
-  перебування спірної земельної ділянки (кадастровий номер 4820982200:09:000:0276) на час видання Березанською райдержадміністрацією спірних розпоряджень від  28.12.2004 №  1231 про затвердження проекту землеустрою та відведення земельної ділянки в оренду і від  22.02.2005 №  138 про передачу земельної ділянки у приватну власність ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" у постійному користуванні Очаківського державного лісомисливського господарства; 
-  дотримання порядку і процедури вилучення земельної ділянки із постійного користування Очаківського державного лісомисливського господарства;
-  наявності у Березанської райдержадміністрації повноважень розпоряджатися спірною земельною ділянкою, а також дотримання Березанською райдержадміністрацією порядку зміни цільового призначення земельної ділянки.
При цьому застереження суду апеляційної інстанції про відсутність доказів звернення ДП "Очаківське лісомисливське господарство" із заявою про своє порушене право до суду не  спростовує доводів прокурора про перевищення Березанською райдержадміністрацією своїх повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою, яка, на переконання прокурора, належить до земель лісогосподарського призначення та не  була вилучена у визначеному законом порядку із постійного користування ДП "Очаківське лісомисливське господарство", а відповідних обставин суд не  встановив.
4.6.  Прокурор, звертаючись із позовом до суду, також обґрунтував свої вимоги порушенням Березанською райдержадміністрацію положень водного законодавства та незаконним розпорядженням земельною ділянкою, розташованою у межах захисної прибережної смуги.
Земельні ділянки під прибережні захисні смуги виділяються у межах водоохоронних зон вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності (частина  1 статті  60 Земельного кодексу України, частина  1 статті  88 Водного кодексу України).
Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води (частина  5 статті  88 Водного кодексу України, абзац  4 пункту  2 додатку  13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від  19.06.1996 №  173; далі  - Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів).
Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті  61- 62 Земельного кодексу України, статті  89- 90 Водного кодексу України, абзац  2 пункту  8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів і додаток  13 до цих правил).
Отже, землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у Земельному кодексі України та Водному кодексі України (правова позиція Великої Палати Верховного Суду, викладена у постанові від  12.06.2019 у справі                     №  487/10128/14-ц).
Згідно з частинами  1, 2 статті 59 Земельного кодексу України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватися у власність замкнені природні водойми (загально площею до 3  га). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми.
Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування можуть передавати громадянам та юридичним особам із земель водного фонду на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина  4 статті  59 Земельного кодексу України, зміст якої близький до положень частини  3 статті  85 Водного кодексу України).
4.6.1.  Суд апеляційної інстанції, здійснюючи повторний розгляд справи, дійшов висновку, що законодавством не  передбачено передачі земельних ділянок прибережних захисних смуг у власність.
Суд апеляційної інстанції установив, що згідно з листами відділу у Березанському районі Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від  21.11.2018 №  751/105-18 і від  29.10.2018 №  684/105-18 чітко не  визначено відстані від урізу води Чорного моря до північної межі земельної ділянки, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276. 
Проте зазначено дані щодо суміжних, за твердженням прокуратури, земельних ділянок, кадастровий номер 4820982200:09:000:0213: до південної межі - 56  м, до північної межі - 34  м, кадастровий номер 4820982200:12:048:0020: до південної межі - 84  м, до північної межі - 116  м відповідно.
Згідно з планами-схемами земельних ділянок, кадастрові номери 4820982200:09:000:0213, 4820982200:12:048:0020, на дату відчуження земельні ділянки належали до двокілометрової зони від урізу води Чорного моря, а згідно зі спірним розпорядженням Березанська райдержадміністрація відчужила земельну ділянку ТОВ "База відпочинку "Лазурний" для рекреаційного призначення з метою розміщення зведеного корпусу бази відпочинку "Голубий факел", що суперечило положенням статей  85, 88 Водного кодексу України та статті  59 Земельного кодексу України.
Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність урахувати положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), які за змістом статті  11 Господарського процесуального кодексу України та статті  17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" застосовуються як джерело права.
4.6.2.  Суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно з правовою позицією ЄСПЛ особа не  може відповідати за помилки державних органів при виконанні ними своїх повноважень, а державні органи не можуть вимагати повернення до попереднього стану, посилаючись на те, що вони під час виконання своїх повноважень припустилися помилки.
Будь-яке втручання держави у власність має відповідати вимозі про наявність законної мети - інтересів суспільства.
Отже, з огляду на наявність позитивних рішень (висновків) органів державної влади щодо відповідності проекту землеустрою вимогам законодавства, на підставі якого було сформовано спірну земельну ділянку, до відведення її у довгострокову оренду, а в подальшому - продажу на підставі набуття ТОВ "База відпочинку "Лазурний" права власності на нерухоме майно, а саме зведеного спального корпусу бази відпочинку "Голубий факел", суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для скасування спірних розпоряджень Березанської райдержадміністрації, а отже і для задоволення позову в цілому.
4.6.3.  Право власності є непорушним. Ніхто не  може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина  1 статті  321 Цивільного кодексу України).
Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не  може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не  обмежують права держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття  1 Першого протоколу до Конвенції).
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ у статті  1 Першого протоколу до Конвенції закріплено три окремі норми: 1)  наведена у першому реченні першого абзацу, що закладає принцип мирного володіння майном і має загальний характер; 2)  викладена у другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності й обумовлює його певними критеріями; 3)  зазначена у другому абзаці, що визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Другу та третю норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, треба тлумачити у контексті загального принципу, визначеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі ""East/West Alliance Limited" проти України" від  23.01.2014 (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява №  19336/04), §  166- 168).
Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті  1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи мало легітимну мету, що випливає зі змісту зазначеної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.
Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.
Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті  1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не  буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має бути розумним співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливого балансу не  буде дотримано, якщо особа - добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема якщо їй не  буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку із позбавленням права на майно (див. рішення ЄСПЛ у справах "Рисовський проти України" від  20.10.2011 (Rysovskyy v. Ukraine, заява №  29979/04), "Кривенький проти України" від  16.02.2017 (Kryvenkyy v. Ukraine, заява №  43768/07)).
ЄСПЛ констатує порушення статті  1 Першого протоколу до Конвенції, якщо хоча б одного із зазначених критеріїв не  буде дотримано, і навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.
Проте посилаючись на положення Конвенції і практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції не  з`ясував, чи ґрунтувалося втручання у право мирного володіння майном шляхом подання прокурором відповідного позову на законі, чи законно суб`єкт господарювання володіє майном (земельною ділянкою) та чи позбавляє цього суб`єкта господарювання права володіти своїм майном повернення земельної ділянки у державну/комунальну власність.
4.7.  Суд апеляційної інстанції також установив, що згідно з договором купівлі- продажу від  15.10.2003 №  РНН 1-01/40 ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" придбало в Управління магістральних газопроводів "Харківтрансгаз" Дочірньої компанії "Укртрансгаз" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" спальний корпус пансіонату "Голубий факел", розташований на спірній земельній ділянці.
Суд на підставі положень статті  120 Земельного кодексу України, статті  377 Цивільного кодексу України та пункту  2 Указу Президента України від  19.01.1999 №  32/99 "Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення" дійшов висновку про наявність у ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" права на придбання земельної ділянки, на якій розташовано належне йому нерухоме майно, у приватну власність.
Проте суд апеляційної інстанції не  взяв до уваги, що згідно з чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством не  передбачалося автоматичного набуття у приватну власність земельної ділянки під нерухомим майном, оскільки за змістом частини  1 статті  120 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час придбання товариством нерухомого майна) при переході права власності на будівлю і споруду право власності на земельну ділянку або її частину може переходити на підставі цивільно-правових угод, а право користування - на підставі договору оренди. При відчуженні будівель та споруд, які розташовані на орендованій земельній ділянці, право на земельну ділянку визначається згідно з договором оренди земельної ділянки.
При цьому, згідно з пунктом  2 Указу Президента України від  19.01.1999 №  32/99 "Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення", на який посилається суд апеляційної інстанції, об`єктами купівлі-продажу відповідно до цього Указу є земельні ділянки, на яких знаходяться об`єкти нерухомого майна, в тому числі об`єкти незавершеного будівництва та законсервовані об`єкти, що приватизовані (відчужені) відповідно до законодавства України.
Разом із цим згідно з пунктом 3 зазначеного Указу його дія не поширюється, зокрема, на земельні ділянки, що перебувають у державній або комунальній власності і не  можуть бути передані у колективну та приватну власність відповідно до статті  4 Земельного кодексу України.
Згідно зі статтею  4 Земельного кодексу України (у редакції 1990  року, чинній на час видання Указу Президента України від  19.01.1999 №  32/99) не  можуть передаватися у колективну та приватну власність, зокрема, землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного значення, землі водного фонду, за винятком невеликих (до 3  га) ділянок водойм і боліт, що входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств.
Отже, суд апеляційної інстанції в обґрунтування набуття відповідачем спірної земельної ділянки у приватну власність передчасно послався на положення статті  120 Земельного кодексу України, статті  377 Цивільного кодексу України та Указ Президента України від  19.01.1999 №  32/99 "Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення".
При цьому, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що повернення власникові земельної ділянки, яка не могла передаватися у приватну власність, не позбавляє власника нерухомого майна на реалізацію свого права власності на таке нерухоме майно, питання про повернення власникові земельної ділянки не є вирішенням питання про право власності на нерухоме майно, розташоване на такій ділянці (схожі правові висновки містяться у пунктах 125.8-126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі 487/10128/14-ц). 
5.  Висновки Верховного Суду
5.1.  Згідно зі статтею  236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Постановлені у справі № 915/1818/18 судові рішення в оскаржуваній частині зазначеним вимогам не  відповідають.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (стаття  269 цього Кодексу).
5.2.  Згідно зі статтею  300 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції не  має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не  були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За змістом частини  3 статті  310 цього Кодексу підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
5.3.  Ураховуючи наведене, беручи до уваги, що суд касаційної інстанції не  має права встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, ухвалену у справі постанову суду апеляційної інстанції необхідно скасувати, а справу направити на новий розгляд до Південно-західного апеляційного господарського суду, який має переглянути справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції. 
5.4.  Під час нового розгляду суд повинен урахувати наведене, дослідити та об`єктивно оцінити аргументи учасників справи і всі зібрані у справі докази в їх сукупності, всебічно і повно з`ясувати фактичні обставини справи та, залежно від встановленого, прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
6.  Розподіл судових витрат
6.1.  Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не  змінює та не  ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не  здійснюється (частина  14 статті  129 Господарського процесуального кодексу України).
Керуючись статтями  300, 301, пунктом  2 частини  1 статті  308, статтями  310, 314, 315, 316, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В :
1.  Касаційну скаргу першого заступника прокурора Одеської області  задовольнити частково.
2.  Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від  20.11.2019 у справі №  915/1818/18 скасувати, справу передати на новий розгляд до Південно-західного апеляційного господарського суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не  підлягає.

Головуючий                                                                                      Т.  Б.  Дроботова

Судді                                                                                                   К.  М.  Пільков
                                                                                                    
                                                                                                          Ю.  Я.  Чумак