УХВАЛА

05 червня 2020 року 
Київ
справа №9901/145/20
адміністративне провадження №П/9901/145/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради правосуддя, Президента України Зеленського Володимировича Олександровича (Адміністрації Президента України), треті особи: суддя Вищого антикорупційного суду Федорак Леся Миколаївна, Вищий антикорупційний суд, про визнання протиправними та скасування рішень, скасування Указу Президента України, 

УСТАНОВИВ:

04 червня 2020 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС України), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), Президента України Зеленського В.О. (Адміністрації Президента України), треті особи: суддя Вищого антикорупційного суду Федорак Л.М., Вищий антикорупційний суд, про визнання протиправними та скасування рішень, скасування Указу Президента України, у якій позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС України від 06 березня 2019 року №313/вс-19 про визнання ОСОБА_2 такою, що підтвердила здатність здійснювати правосуддя у Вищому антикорупційному суді;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС України від 06 березня 2019 року №346/вс-19 про внесення рекомендації ВРП щодо призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 18 березня 2019 року №808/0/15-19 про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду;
- скасувати Указ Президента України від 11 квітня 2019 року №128/2019 про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у провадженні Вищого антикорупційного суду стосовно ОСОБА_1 перебуває кримінальне провадження, внесене 07 січня           2017 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №220015080000000010, про обвинувачення його у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 28 та частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України. Розгляд вказаного кримінального провадження здійснюється колегією суддів Вищого антикорупційного суду до складу якої входить, зокрема, ОСОБА_2 . Позивач вважає, що призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду відбулося з порушенням законодавчо визначеної процедури, оскільки ВККС України не перевірено належним чином подані ОСОБА_2 документи на предмет відсутності заборон, встановлених пунктом 1 частини четвертої статті 7 Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» та не враховано, що впродовж останніх 10 років, які передують призначенню на посаду судді, а саме з 01 жовтня 2008 року по 31 серпня 2013 року ОСОБА_2 працювала в органах внутрішніх справ. В результаті неналежної перевірки документів ОСОБА_2 , ряд рішень прийнятих ВККС України, ВРП, Указ Президента України, які стали наслідком призначення її на посаду судді Вищого антикорупційного суду, на думку позивача, є незаконними й такими, що призвели до відправлення правосуддя, зокрема у кримінальному провадженні стосовно нього, неповноважним складом суду.
Вважаючи, що оскаржувані рішення порушують право на справедливий розгляд справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, позивач звернувся до суду з цією позовною заявою. 
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з`ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, закріплені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат. 
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2   КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 оскаржує рішення ВККС України від 06 березня 2019 року №313/вс-19 про визнання ОСОБА_2 такою, що підтвердила здатність здійснювати правосуддя у Вищому антикорупційному суді та №346/вс-19 про внесення рекомендації ВРП щодо призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду; рішення ВРП від 18 березня 2019 року №808/0/15-19 про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду та Указ Президента України від 11 квітня 2019 року №128/2019 про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду.
На думку позивача, оскаржувані нормативно-правові акти стали наслідком розгляду кримінального провадження стосовно нього неповноважним складом суду та порушенням його права на справедливий розгляд справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, оскільки суддю ОСОБА_2 призначено на посаду всупереч вимогам пункту 1 частини четвертої статті 7 Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» та порушенням законодавчо визначеної процедури призначення, передбаченої статтями 33, 70, 81 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт   19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України, а також загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, оскільки встановлюють індивідуалізовані юридичні наслідки щодо кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_2 в рамках конкурсу на зайняття посади судді Вищого антикорупційного суду та її призначення на цю посаду. Зазначені рішення прийняті в правовідносинах між ВККС України, ВРП, Президентом України і ОСОБА_2 , адресовані виключно ОСОБА_2 та вичерпали дію після призначення її посаду судді Вищого антикорупційного суду.
Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 на посаду судді Вищого антикорупційного суду, прийняті в цих правовідносинах рішення не породжують для нього юридичних наслідків, а відтак і права на захист від застосування таких наслідків, тобто права на звернення з адміністративним позовом щодо їх оскарження.
Аналогічна правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі №9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі №800/489/17, від 16 жовтня 2018 року у справі №9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі №9901/611/18.
Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарги. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21.10.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Обмеження, які встановлені нормами КАС України, стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки вимоги позивача знаходяться поза межами судового спору взагалі, а не тільки спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.
Аналогічний висновок щодо застосування норми частини шостої статті 170 КАС України зроблений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 березня 2018 року у справі №П/800/554/17.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України.
Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266, КАС України,

УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі №9901/145/20 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради правосуддя, Президента України Зеленського Володимировича Олександровича (Адміністрації Президента України), треті особи: суддя Вищого антикорупційного суду Федорак Леся Миколаївна, Вищий антикорупційний суд, про визнання протиправними та скасування рішень, скасування Указу Президента України.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.

...........................
В.М. Соколов,
Суддя Верховного Суду