ПОСТАНОВА
Іменем України

28 квітня 2020 року 
Київ
справа №826/7722/17
адміністративне провадження №К/9901/50253/18, № К/9901/50766/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В., 
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційні скарги ОСОБА_1 та Державної фіскальної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2017  року (прийняту судом у складі: головуючого суддя Мазур А.С., суддів: Аблова  Є.В., Літвінової А.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бужак Н.П., суддів: Костюк Л.О., Твердохліб В.А.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України (далі - Комісія), третя особа: Державна фіскальна служба України (далі - ДФС), про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,  -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
-  визнати незаконним та скасувати рішення Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України від 28.04.2017 про відмову у наданні ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій;
-  зобов`язати Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України повторно розглянути надані ОСОБА_1 документи та прийняти рішення про надання статусу учасника бойових дій;
- зобов`язати Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України видати ОСОБА_1 посвідчення учасника бойових дій, встановленого законодавством зразка.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 07 грудня 2017  року позов задовольнив частково.
Визнав незаконним та скасував рішення Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України від 28.04.2017 про відмову у наданні ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій.
Зобов`язав Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України повторно розглянути надані ОСОБА_1 документи про надання статусу учасника бойових дій.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 квітня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що рішення Комісії про відмову ОСОБА_1 в наданні статусу учасника бойових дій, оформлене листом від 28.04.2017 №  5924/5/99-99-04-04-01-14, не містить будь-яких підстав для відмови в наданні статусу учасника бойових дій, передбачених пунктом 7 Положення №  957, тому рішення Комісії є безпідставним та необґрунтованим відтак підлягає скасуванню.
Оскільки Комісією не досліджувалося питання чи брав ОСОБА_1 безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, позов підлягає задоволенню частково.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
08 травня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, у частині відмови у задоволенні позовних вимог скасувати та ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позову, в іншій частині залишити без змін.
У скарзі зазначає, що судами порушено норми матеріального та процесуального права, що виразилося в тому, що суди застосували неналежний та неефективний захист його порушених прав та інтересів, відмовивши зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання учасника бойових дій та видати посвідчення.
У відзиві на касаційну скаргу позивача відповідач просить залишити її без задоволення та залишити судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог без змін.
15 травня 2018 року ДФС звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
У скарзі посилається на те, що право на отримання статусу учасника бойових дій слідчими податкової міліції не врегульовано на законодавчому рівні. Комісія не має повноважень ініціювати процес внесення змін до законів, тому під час розгляду документів діяла в межах та у спосіб, визначені законами України, тому рішення про відмову в наданні статусу учасника бойових дій є законним.
Посилається також на те, що виключно за рішенням Голови ДФС питання надання статусу учасника бойових дій може бути розглянуто Комісією повторно, відтак суд не може своїм рішенням підміняти повноваження Голови ДФС і зобов`язувати Комісію повторно розглянути звернення позивача.
У відзиві на касаційну скаргу ДФС позивач просить залишити її без задоволення.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08, 15 травня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т.О., судді: Берназюк Я.О., Кравчук В.М.
Верховний Суд ухвалами від 27 червня та 13 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами ОСОБА_1 та ДФС.
Відповідно до протоколів повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року №  742/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко  С.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ОСОБА_1 є співробітником податкової міліції у званні майора податкової міліції, який обіймає посаду оперуповноваженого відділу організації викриття економічних розслідувань оперативного управління ДПІ у Солом`янському районі ГУ ДФС у м. Києві.
Наказом ДФС від 04.07.2016 № 2496-о «Про відрядження працівників податкової міліції» позивача наказано відрядити до Головного управління ДФС у Донецькій області та Головного управління ДФС у Луганській області з 07.07.2016 до особливого розпорядження.
Наказом ДФС України від 07.09.2016 №3111-о "Про відрядження працівників податкової міліції " позивача наказано відкликати з відрядження до Головного управління ДФС у Донецькій області та Головного управління ДФС у Луганській області з 12.09.2016.
Згідно витягу із наказу керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України "Про залучення до проведення антитерористичної операції" №041 від 26.10.2016 року відповідно до ст. 4,5,7,12,13 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" вважати ОСОБА_1 залученим до проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей і відрядженими з 07.07.2016 року в район її проведення з підпорядкуванням керівнику оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в Донецькій та Луганській областях Державної фіскальної служби України.
Згідно з витягом із наказу Першого заступника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (по стройовій частині) № 250 дск від 06.09.2016 майора податкової міліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого відділу організації викриття економічних злочинів оперативного управління ДПІ у Солом`янському районі ГУ ДФС у м. Києві вважати таким, що прибув до складу сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей, забезпеченні її проведення, з метою виконання службових (бойових) завдань з 07.07.2016.
Згідно з витягом із наказу Першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (по стройовій частині) від 09.11.2016 № 314дск, зі змінами згідно витягу з наказу від 21.12.2016 № 357  дск, майора податкової міліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого відділу організації викриття економічних злочинів оперативного управління ДПІ у Солом`янському районі ГУ ДФС у м. Києві вважати таким, що вибув зі складу сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей забезпеченні її проведення з 12.09.2016.
Відповідно до витягу з наказу керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 26.10.2016 № 054 вважати відкликаним з району проведення антитерористичної операції в Донецькій та Луганській областях до місця постійної дислокації та виведеними з підпорядкування керівника оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в Донецькій та Луганській областях з 12.09.2016 співробітника ДФС України ОСОБА_1 .
Судами також встановлено та підтверджено довідкою про безпосередню участь особи в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України від 30.03.2017, виданою начальником Головного міжрегіонального управління оперативного забезпечення зони проведення АТО (м. Київ, м. Краматорськ, м.  Слов`янськ) ДФС України полковником податкової міліції Власовим О.С., що позивач дійсно в період з 07.07.2016 року по 12.09.2016 року безпосередньо брав участь в Антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районі проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей. В зазначеній довідці вказано, що вона є підставою для надання позивачу статусу учасника бойових дій.
20.12.2016 на підставі абз. 2 п. 2 розділу 2 "Положення про Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України", затвердженого Наказом Мінфіну 14.11.2016 №957 та зареєстрованого в Мінюсті 30.11.2016 року №1553/29683, позивачем було направлено на адресу Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України документи, що відповідно до абз.1 п.4 "Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення" (із змінами та доповненнями), затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України 20.08.2014 №  413, є підставою для надання статусу учасника бойових дій та підтверджували безпосередню участь позивача в антитерористичній операції (АТО).
Листом від 28.04.2017 року №5924/5/99-99-04-04-01-14 "Про надання інформації" відповідач повідомив позивача про те, що Комісією прийнято рішення відмовити в наданні статусу учасника бойових дій працівникам (в т.ч. колишніх) слідчих підрозділів фінансових розслідувань ДФС, які відряджались до головних управлінь ДФС у Донецькій та/чи Луганській областях, у зв`язку з чим було повернуто позивачу направлені до Комісії заяву та матеріали.
Як свідчать долучені відповідачем до матеріалів справи документи, відповідне засідання Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України відбулося 25.04.2017 у повноважному складі і хід його проведення зафіксовано протоколом №  5. При цьому, Комісія розглядала документи усіх працівників ДФС, що надійшли на вказану дату, поспіль, без прийняття рішення по кожному окремому працівнику, з огляду на те, що підстава для відмови спільна. За змістом протоколу, підставою для відмови у наданні статусу учасника бойових дій працівникам слідчих підрозділів фінансових розслідувань ДФС слугувало те, що надання такого статусу іншим працівникам ДФС окрім осіб рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення АТО без внесення змін до чинного законодавства не вбачається можливим. Фактично саме так обґрунтування містилося у листі - відповіді Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників АТО.
Вважаючи вищевказане рішення протиправним та такими, що було прийнято з порушенням норм діючого законодавства, ОСОБА_1 звернувся з відповідним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
В силу вимог частини  другої статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Відповідно до  статті 5 Закону України від 22.10.1993 №  3551-ХІІ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 3551-ХІІ), учасниками бойових дій є особи, які брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з`єднань, об`єднань всіх видів і родів військ Збройних Сил діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і у мирний час.
Пунктом 19  статті 6 вказаного Закону  визначено, що учасниками бойових дій визнаються: військовослужбовці (резервісти, військовозобов`язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, військовослужбовці військових прокуратур, особи рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, поліцейські, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці, працівники Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної пенітенціарної служби України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.
Механізм надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці 1 пункту 19 частини 1  статті 6 Закону, визначений Порядком надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №  413 (далі - Порядок №  413).
Відповідно до пункту 2 Порядку №  413, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, статус учасника бойових дій надається: військовослужбовцям (резервістам, військовозобов`язаним) та працівникам Збройних Сил, Національної гвардії, СБУ, Служби зовнішньої розвідки, Держприкордонслужби, Держспецтрансслужби, військовослужбовцям військових прокуратур, особам рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції ДФС, поліцейським, особам рядового, начальницького складу, військовослужбовцям, працівникам МВС, Управління державної охорони, Держспецзв`язку, ДСНС, ДПтС, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.
Пунктом 4 вказаного Порядку закріплено, що підставою для надання особам статусу учасника бойових дій є такі документи про безпосереднє залучення до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення: витяги з наказів керівника Антитерористичного центру при СБУ або особи, яка його заміщує, першого заступника чи заступника керівника Антитерористичного центру при СБУ про залучення до проведення антитерористичної операції, витяги з наказів керівника оперативного штабу з управління антитерористичною операцією чи його заступників або керівників секторів (командирів оперативно-тактичних угруповань) про підпорядкування керівнику оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в районах її проведення та про прибуття (вибуття) до (з) районів проведення антитерористичної операції, документи про направлення у відрядження до районів проведення антитерористичної операції або інші офіційні документи, видані державними органами, що містять достатні докази про безпосередню участь особи у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення.
Відповідно до пункту 5 Порядку №  413, рішення про надання статусу учасника бойових дій приймається:
- комісіями з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, утвореними, зокрема, в ДФС;
- міжвідомчою комісією з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту, яка утворюється Державною службою у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, - у разі виникнення спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання.
Державна фіскальна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.
Порядок розгляду матеріалів та надання статусу учасника бойових дій у Державній фіскальній службі встановлений Положенням про Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України, затвердженим  наказом Міністерства фінансів України від 14.11.2016 №  957  (далі - Положення).
Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Положення комісія призначена для прийняття рішень про надання (позбавлення) статусу учасника бойових дій, розгляду та вивчення поданих заяв та інших матеріалів, які є підставою для надання статусу учасника бойових дій особам рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції Державної фіскальної служби України (ДФС), які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах проведення антитерористичної операції.
Згідно з пунктом 1 вказаного Положення Комісія утворюється відповідно до пункту 5 Порядку №  413.
Відповідно до підпункту 5 пункту 2 Положення № 957 Комісія має право відмовляти в наданні статусу учасника бойових дій у разі відсутності підстав.
Пунктом 7 Положення № 957 встановлено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні статусу учасника бойових дій, зокрема, такими є: відсутність документів, що містять достатні докази безпосередньої участі особи у виконанні завдань антитерористичної операції у районах її проведення; надання недостовірних даних про особу; виявлення факту підроблення документів про участь в антитерористичній операції, у забезпеченні її проведення; наявності обвинувального вироку суду, який набрав законної сили, за вчинення особою умисного тяжкого або особливо тяжкого злочину в період участі в антитерористичній операції.
Будь-яких інших підстав для відмови вказане Положення не містить, зазначені підстави є вичерпними.
Як встановили суди, на підставі наказів ДФС майор податкової міліції ОСОБА_1 відряджався до зони проведення АТО на території Донецької та Луганської областей в період з 04 липня по 12 вересня 2016 року та брав безпосередню участь в проведенні та виконанні завдань, що покладені на підрозділи ДФС, брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.
Проте листом від 28.04.2017 №5924/5/99-99-04-04-01-14 "Про надання інформації" відповідач повідомив позивачу про те, що Комісією прийнято рішення відмовити в наданні статусу учасника бойових дій працівникам (в т.  ч. колишніх) слідчих підрозділів фінансових розслідувань ДФС, які відряджались до Головних управлінь ДФС у Донецькій та/чи Луганській областях, у зв`язку з чим було повернуто позивачу направлені до Комісії заяву та матеріали.
Разом із тим, листом повідомлено, що відповідне засідання Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у ДФС відбулося 25.04.2017 у повноважному складі і хід його проведення зафіксовано протоколом №  5. При цьому, Комісія розглядала документи усіх працівників ДФС, що надійшли на вказану дату, поспіль, без прийняття рішення по кожному окремому працівнику, з огляду на те, що підстава для відмови спільна. За змістом протоколу, підставою для відмови у наданні статусу учасника бойових дій працівникам слідчих підрозділів фінансових розслідувань ДФС слугувало те, що надання такого статусу іншим працівникам ДФС окрім осіб рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення АТО без внесення змін до чинного законодавства не вбачається можливим.
Отже, суди першої та апеляційної інстанцій проаналізували норми матеріального права, ретельно дослідили докази у справі, та з огляду на встановлені обставини, дійшли обґрунтованого висновку про те, що рішення Комісії про відмову ОСОБА_1 в наданні статусу учасника бойових дій, оформлене листом від 28.04.2017 № 5924/5/99-99-04-04-01-14, не містить будь-яких підстав для відмови в наданні статусу учасника бойових дій, передбачених пунктом 7 Положення №  957, тому воно є безпідставним та необґрунтованим відтак підлягає скасуванню.
Разом із цим, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередніх інстанцій що ефективним способом захисту порушених прав позивача, є    визнання протиправним та скасування рішення відповідача та зобов`язання повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про встановлення статусу учасника бойових дій.
В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341  Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08  лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Доводи касаційних скарг не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року №  460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційні скарги ОСОБА_1 та Державної фіскальної служби України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року -   без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                             Л.В. Тацій
Судді          :                                                                             А.Ю. Бучик
                                                                                                  С.Г. Стеценко