ПОСТАНОВА
Іменем України

03 червня 2020 року 
Київ
справа №817/1144/17
адміністративне провадження №К/9901/18027/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -           Данилевич Н.А.,
суддів -                                                         Смоковича М.І., 
                                                                 Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ГАЗ РІВНЕ 2013" на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року (суддя Недашківська К.М.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Кузьменко Л.В., судді Іваненко Т.В., Франовська К.С.) у справі 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ГАЗ РІВНЕ 2013"
до Здолбунівського районного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області
про визнання протиправною та скасування постанови про відкриття виконавчого провадження,

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В липні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ГАЗ РІВНЕ 2013" звернулось до суду з позовом до Здолбунівського районного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про відкриття виконавчого провадження від 15.06.2017 з виконання постанови Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області №2/729 від 28.02.2017.
В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що відповідач не мав правових підстав для відкриття виконавчого провадження за виконавчим документом - постановою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області №2/729 від 28.02.2017 про накладення на Товариство з обмеженою відповідальністю «Газ Рівне 2013» штрафу у розмірі 16000 грн. 00 коп., оскільки такий виконавчий документ подано до органу виконавчої служби з порушенням трьохмісячного строку для звернення до виконання. Позивач зазначає, що відповідно до пункту 34 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» №244 від 06.04.1995, не підлягає виконанню постанова про накладення штрафу, яку не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. Так, постанова Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області №2/729 була винесена 28.02.2017, натомість такий виконавчий документ надійшов до органу виконавчої служби лише 14.06.2017. Посилаючись на наведені вище доводи, позивач вважає постанову про відкриття виконавчого провадження протиправною та такою, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року, яка була залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, позов залишено без задоволення.  
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що твердження позивача про порушення строку для звернення до виконання вказаної постанови є помилковим, оскільки до п.34 Порядку №244 внесено зміни постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №405 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України", які набрали чинності 10.06.2017, тобто після винесення постанови від 28.02.2017 про накладення штрафу та пред`явлення її до виконання, а тому у спірних правовідносинах має застосовуватись дворічний строк звернення виконавчого документа до виконання. Відповідно до пунктів 26, 31 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» №244 від 06.04.1995 (далі іменується - Порядок №244), постанова про накладення штрафу та постанова про закриття справи набирають законної сили після закінчення строку їх оскарження. Постанова про накладення штрафу є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку з дня набрання нею законної сили. Суди вказали, що з набранням чинності Законом України №1404-VIII - 05.10.2016, строки для пред`явлення виконавчих документів до примусового виконання були змінені. Законом України №1404-VIII визначено новий строк для пред`явлення до примусового виконання виконавчих документів, за якими стягувачем є держава або державний орган - три місяці. Таким чином, у період з 05.10.2016 по 10.06.2017 норми Порядку №244 (пункт 34) не були узгоджені на законодавчому рівні з нормами статті 12 Закону України №1404-VIII, щодо строків пред`явлення до виконання документів за якими стягувачем є держава або державний орган. Так, постанова №2/729 від 28.02.2017 набрала чинності 21.03.2017, а відтак строк пред`явлення її до виконання, враховуючи норми статті 12 Закону України №1404-VIII, мав сплинути 22.06.2017. В свою чергу, постанова про відкриття виконавчого провадження була винесена відповідачем 15.06.2017, тобто у межах трьохмісячного строку. Отже, постанова Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області №2/729 від 28.02.2017 була подана до органу виконавчої служби вчасно, тобто заявником не було порушено ані трьохмісячний строк для звернення виконавчого документа до виконання, ані дворічний строк, як було визначено Порядком №244 в редакції від 02.09.2015.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
21 листопада 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, в якій просив їх скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.  
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що відповідач не мав правових підстав для відкриття виконавчого провадження за виконавчим документом  від 28.02.2017 про накладення на Товариство з обмеженою відповідальністю «Газ Рівне 2013» штрафу у розмірі 16000 грн. 00 коп., оскільки такий виконавчий документ подано до органу виконавчої служби з порушенням трьохмісячного строку для звернення до виконання. Скаржник зазначає, що відповідно до пункту 34 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» №244 від 06.04.1995, не підлягає виконанню постанова про накладення штрафу, яку не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення, а не з дня набрання нею законної сили, як вказали суди в оскаржуваних рішеннях.
Третьою особою по справі до Суду були надані заперечення на касаційну скаргу, в яких просили Суд залишити без змін оскаржувані судові рішення, оскільки вони винесені без порушення норм матеріального та процесуального права. Вказував, що постанова №2/729 від 28.02.2017 набрала чинності 21.03.2017, а відтак строк пред`явлення її до виконання, враховуючи норми статті 12 Закону України №1404-VIII, мав сплинути 22.06.2017. В свою чергу, постанова про відкриття виконавчого провадження була винесена відповідачем 15.06.2017, тобто у межах трьохмісячного строку.
Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області винесено постанову №2/729 від 28.02.2017 про накладення на Товариство з обмеженою відповідальністю «Газ Рівне 2013» штрафу у розмірі 16000 грн. 00 коп.
Зі змісту постанови Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №2/729 від 28.02.2017 вбачається, що вона набрала законної сили 21.03.2017.
Постанова Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області №2/729 від 28.02.2017 не була оскаржена позивачем в адміністративному чи судовому порядках.
Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області подано до Здолбунівського районного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області заяву від 07.06.2017 про відкриття виконавчого провадження по виконанню постанови №2/729 від 28.02.2017 (а.с. 20).
Заява про примусове виконання вказаної постанови від 07.06.2017 надіслана стягувачем 08.06.2017 та отримана відповідачем 13.06.2017, що підтверджується відповідною роздруківкою з сайту Українського державного підприємства поштового зв`язку «Укрпошта» (а.с. 22).
За результатами розгляду вказаної вище заяви, державним виконавцем Здолбунівського районного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області Владіміровою Анною Олександрівною винесено постанову про відкриття виконавчого провадження від 15.06.2017 ВП №54137525 (а.с. 6).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 26 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» №244 від 06.04.1995 (далі іменується - Порядок №244), постанова про накладення штрафу та постанова про закриття справи набирають законної сили після закінчення строку їх оскарження.
За приписами пункту 28 Порядку №244, постанову про накладення штрафу та постанову про закриття справи відповідно до статті 5 Закону може бути оскаржено суб`єктом містобудування, щодо якого її винесено, до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу державного архітектурно-будівельного контролю, який виніс відповідну постанову.
Пунктом 31 Порядку №244 встановлено, що постанова про накладення штрафу є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку з дня набрання нею законної сили.
Пунктом 34 Порядку №244 (в редакції від 02.09.2015) передбачалося, що не підлягає виконанню постанова про накладення штрафу, яку не було звернуто до виконання протягом двох років з дня винесення.
З набранням чинності Законом України «Про виконавче провадження» №1404-VIII від 02.06.2016 (далі іменується - Закон України №1404-VIII) - 05.10.2016, строки для пред`явлення виконавчих документів до примусового виконання були змінені.
Відповідно до частини 1 статті 12 Закону України №1404-VIII виконавчі документи можуть бути пред`явлені до примусового виконання протягом трьох років, крім посвідчень комісій по трудових спорах та виконавчих документів, за якими стягувачем є держава або державний орган, які можуть бути пред`явлені до примусового виконання протягом трьох місяців.
Частиною 2 статті 12 Закону України №1404-VIII встановлено, що строки, зазначені в частині першій цієї статті, встановлюються для виконання рішення з наступного дня після набрання ним законної сили чи закінчення строку, встановленого в разі відстрочки чи розстрочки виконання рішення, а якщо рішення підлягає негайному виконанню - з наступного дня після його прийняття.
Натомість, статтею 22 Закону України «Про виконавче провадження» №606-XIV від 21.04.1999 (втратив чинність 05.01.2017) було передбачено, що виконавчі документи можуть бути пред`явлені до виконання в такі строки: 1) посвідчення комісій по трудових спорах, постанови судів у справах про адміністративні правопорушення та постанови органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, - протягом трьох місяців; 2) інші виконавчі документи - протягом року, якщо інше не передбачено законом.
Виконавець не пізніше наступного робочого дня з дня надходження до нього виконавчого документа виносить постанову про відкриття виконавчого провадження, в якій зазначає про обов`язок боржника подати декларацію про доходи та майно боржника, попереджає боржника про відповідальність за неподання такої декларації або внесення до неї завідомо неправдивих відомостей (частина 5 статті 26 Закону України №1404-VIII).
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Суд зазначає, що з набранням чинності Законом України №1404-VIII строки для пред`явлення виконавчих документів до примусового виконання були змінені.
При цьому, на момент винесення Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області постанови №2/729 від 28.02.2017 про накладення на Товариство з обмеженою відповідальністю «Газ Рівне 2013» штрафу у розмірі 16000 грн, Порядок №244 діяв у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №778, яка фактично надавала можливість звернення постанови до виконання протягом двох років з дня винесення.
Натомість, зміни до пункту 34 Порядку №244, на які посилається скаржник, щодо неможливості виконання постанови про накладення штрафу, яку не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення, були внесені на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №405 та набрали чинності 10.06.2017, тобто після винесення постанови від 28.02.2017 про накладення штрафу та пред`явлення її до виконання.
Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у період з 05.10.2016 по 10.06.2017 норми Порядку №244 (пункт 34) не були узгоджені на законодавчому рівні з нормами статті 12 Закону України №1404-VIII, щодо строків пред`явлення до виконання документів, за якими стягувачем є держава або державний орган.
При цьому, Суд зазначає, що вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України. Отже, у випадку суперечності норм  підзаконного  акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
Таким чином, колегія судді вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій стосовно застосування до спірних правовідносин приписів статті 12 Закону України №1404-VIII щодо строків пред`явлення до виконання документів, за якими стягувачем є держава або державний орган, а саме тримісячного строку. 
При цьому, відповідно до приписів Порядку №244 постанова про накладення штрафу набирає законної сили після закінчення строку їх оскарження, є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку з дня набрання нею законної сили.
Так, постанова №2/729 від 28.02.2017 набрала чинності через 15 днів з дня її винесення (16.03.2017), а відтак строк пред`явлення її до виконання, враховуючи норми статті 12 Закону України №1404-VIII, мав сплинути 16.06.2017. В свою чергу, заява про примусове виконання вказаної постанови від 07.06.2017 надіслана стягувачем 08.06.2017 та отримана відповідачем 13.06.2017, а постанова про відкриття виконавчого провадження була винесена відповідачем 15.06.2017, тобто у межах трьохмісячного строку.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли до правильного висновку про законність дій держаного виконавця при винесенні постанови про відкриття виконавчого провадження.
У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ГАЗ РІВНЕ 2013" - залишити без задоволення.
Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року  та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач                                                                      Н.А. Данилевич
Судді                                                                                           М.І. Смокович 

                                                                                          Н.В. Шевцова