П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

17 червня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/6272/19	
Головуючий в 1 інстанції: Марин П.П.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді –	Кравченка К.В.,	
судді –	Джабурія О.В.,	
судді –	Вербицької Н.В.	

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 січня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітнього сина ОСОБА_2 та доньки ОСОБА_3 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішень,-

В С Т А Н О В И В:
В жовтні 2019 року ОСОБА_4 (надалі – позивач) в інтересах малолітнього сина ОСОБА_2 та доньки ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради (надалі – відповідач, Департамент), в якому заявила наступні позовні вимоги:
- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту від 05.09.2019 року про відмову у реєстрації місця проживання малолітнього ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , разом з матір`ю - ОСОБА_5 , за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Департамент зареєструвати місце проживання малолітнього ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 разом з матір`ю - ОСОБА_5 , за адресою: АДРЕСА_2 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 05.09.2019 року про відмову у реєстрації місця проживання малолітньої ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , разом з матір`ю - ОСОБА_5 , за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради зареєструвати місце проживання малолітньої ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , разом з матір`ю - ОСОБА_5 , за адресою: АДРЕСА_1 .
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що вона є матір`ю ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , які народжені від ОСОБА_6 , громадянина Російської Федерації. Позивач, 05.09.2019 року, звернулась до відповідача із заявами про реєстрацію місця проживання її дітей в квартирі за адресою: АДРЕСА_2 , яка належить їй на праві власності, і в якій вона постійно проживає. Однак, цього ж дня рішеннями Департаменту відмовлено у проведенні реєстрації місця проживання її дітей, посилаючись на п.18 Правил реєстрації місця проживання, а саме: у зв`язку з відсутністю згоди на це батька дітей. Позивач не погоджується з вищезазначеними рішеннями Департаменту, вважає їх неправомірними, такими, що порушують її права та права її малолітніх дітей і підлягають скасуванню. Позивач також зазначила, що у вихованні дітей ОСОБА_6 участі не приймає; будь-яких спорів щодо місця проживання дітей між позивачем та ОСОБА_6 немає; позивач не підтримує зв`язок з ОСОБА_6 і його місцезнаходження їй невідомо; взяти згоду ОСОБА_7 на реєстрацію дітей за місцем проживання позивача неможливо. Додатково позивач зазначила, що у дитячому садку та в школі від неї вимагають надання підтвердження реєстрації місця проживання дітей. Позивач вважає, що відмова Департаменту у реєстрації місця проживання її малолітніх дітей суперечить інтересам дитини та суттєво обмежує реалізацію прав, гарантованих Конституцією України та законами України, зокрема, права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, права на освіту, охорону здоров`я та соціальний захист.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15.01.2020 року позовні вимоги задоволені.
Дану справу було розглянуто судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до наступного.
Як слідує з матеріалів справи, позивач є матір`ю ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 та ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_2 , батьком яких є ОСОБА_6 , громадянин Російської Федерації (а.с.17-22).
Позивач з 15.08.2019 року зареєстрована за місцем проживання: АДРЕСА_2 (а.с.15). Дана квартира належить позивачу на праві власності, що підтверджується Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (а.с.25).
05.09.2019 року позивач звернулась до Департаменту із заявами про реєстрацію своїх малолітніх дітей – сина ОСОБА_2 та доньки ОСОБА_3 за адресою: АДРЕСА_2 , тобто за адресою проживання матері (а.с.10-12). До вказаних заяв позивачем додано свідоцтва про народження, квитанції про сплату адміністративного збору, копії паспорта громадянина України.
За результатами розгляду вищезазначених заяв, Департаментом надання адміністративних послуг Одеської міської ради, прийнято рішення, якими позивачу відмовлено у реєстрації її малолітніх дітей, з підстав, як зазначено в самих рішеннях: «особа не подала необхідниї документів або інформації» (а.с.11, 13).
В заявах по суті справи, відповідач роз`яснив наведені у спірних рішеннях причини для відмови у реєстрації дітей, які полягають в тому, що позивачу відмовлено у задоволенні заяв оскільки відсутня письмова згода батька дітей на реєстрацію місця проживання дітей.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з наступних положень нормативно-правових актів.
Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (далі – Закон №1382) громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені законом.
Статтею 6 Закону №1382 передбачено, що у разі якщо особа не може самостійно звернутися до органу реєстрації, реєстрація може бути здійснена за зверненням її законного представника або представника на підставі довіреності, посвідченої в установленому законом порядку (далі - представник).
Для реєстрації особа або її представник подає органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг): письмову заяву; документ, до якого вносяться відомості про місце проживання. Якщо дитина не досягла 16-річного віку, подається свідоцтво про народження; квитанцію про сплату адміністративного збору; документи, що підтверджують право на проживання в житлі, перебування або взяття на облік у спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту, проходження служби у військовій частині, адреса яких зазначається під час реєстрації; військовий квиток або посвідчення про приписку (для громадян, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку).
У разі подання заяви представником особи додатково подаються: документ, що посвідчує особу представника; документ, що підтверджує повноваження особи як представника, крім випадків, коли законними представниками є батьки (усиновлювачі).
Реєстрація місця проживання особи за заявою законного представника здійснюється за згодою інших законних представників.
Згідно з ч.4 ст.29 Цивільного кодексу України місцем проживання фізичної особи, яка не досягла десяти років, є місце проживання її батьків (усиновлювачів) або одного з них, з ким вона проживає, опікуна або місцезнаходження навчального закладу чи закладу охорони здоров`я, в якому вона проживає.
Місцем проживання фізичної особи, яка не досягла десяти років, є місце проживання її батьків (усиновлювачів) або одного з них, з ким вона проживає, опікуна або місцезнаходження навчального закладу чи закладу охорони здоров`я, в якому вона проживає (ч.4 ст.29 ЦК України).
Відповідно до ч.1 ст.160 Сімейного кодексу України місце проживання дитини, яка не досягла десяти років, визначається за згодою батьків.
Постановою Кабінету Міністрів України від 02.03.2016 року №207, затверджено Правила реєстрації місця проживання та Порядок передачі органами реєстрації інформації до Єдиного державного демографічного реєстру, які визначають механізм здійснення реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання/перебування осіб в Україні, а також встановлюють форми необхідних для цього документів.
Пунктом 11 Правил реєстрації місця проживання визначено, що орган реєстрації відмовляє в реєстрації/знятті з реєстрації місця проживання, якщо: особа не подала необхідних документів або інформації; у поданих документах містяться недостовірні відомості або подані документи є недійсними; звернулася особа, яка не досягла 14 років.
Рішення про відмову в реєстрації/знятті з реєстрації місця проживання приймається в день звернення особи або її представника шляхом зазначення у заяві про реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання підстав відмови. Зазначена заява повертається особі або її представнику.
Пункт 18 Правил реєстрації місця проживання також містить положення щодо обов`язковості реєстрації місця проживання особи за заявою законного представника за згодою інших законних представників. 
Зокрема, пункт 18 Правил передбачає наступне:
«У разі реєстрації місця проживання батьків за різними адресами місце проживання дитини, яка не досягла 14 років, реєструється разом з одним із батьків за письмовою згодою другого з батьків у присутності особи, яка приймає заяву, або на підставі засвідченої в установленому порядку письмової згоди другого з батьків (крім випадків, коли місце проживання дитини визначено відповідним рішенням суду або рішенням органу опіки та піклування)».
На підставі наведених нормативно-правових положень, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірні рішення Департаменту про відмову у реєстрації місця проживання дітей позивача без наявності на це письмової згоди батька дітей прийняті на підставі вищенаведених норм законодавства.
В той же час, обґрунтовуючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що діти позивача проживають разом із нею, і обставин, які б свідчили про наявність спору між батьком та матір`ю дитини, щодо визначення їх місця проживання не встановлено, відповідачем не доведено та не надано до суду доказів протилежного. З цих підстав суд дійшов висновку, що відсутність реєстрації місця проживання малолітніх дітей за місцем фактичного проживання разом з матір`ю суперечить інтересам дітей та суттєво обмежує реалізацію їх прав, гарантованих Конституцією та законами України, зокрема права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, права на освіту, охорону здоров`я та соціальний захист. Тому рішення відповідача про відмову у здійсненні реєстрації місця проживання малолітніх дітей за місцем проживання матері, хоча й здійснена на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений пунктами 11, 18 Правил №207, однак без урахування інтересів дітей, як це визначено вимогами Конвенції про права дітей та Закону України «Про охорону дитинства» та є непропорційним, а тому підлягають скасуванню, а позовні вимоги задоволенню.
Апелянт з такою позицією суду першої інстанції не погоджується та зазначає, що законодавство передбачає механізм вирішення питання про реєстрацію дитини за місцем проживання без згоди одного з батьків на підставі рішення органу опіки та піклування або рішення суду про визначення місця проживання дитини разом з одним з батьків, або у випадку позбавлення одного з батьків батьківських прав у встановленому законодавством порядку, однак позивач такими механізмами не скористалась. 
Також апелянт вказує на безпідставність посилань позивача та суду першої інстанції на порушення прав позивача та її дітей внаслідок прийнятих рішень про відмову в реєстрації дітей за місцем проживання, оскільки, по-перше – відповідно до ст.2 Закону №1382 реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження; по-друге – позивачем не надано жодних доказів на підтвердження факту реального порушення прав та інтересів дітей позивача внаслідок відмови Департаментом у їх реєстрації за місцем проживання, а законодавство у сфері освіти, охорони здоров`я, соціального забезпечення не містить вимог щодо реєстрації місця проживання дитини, як умови для реалізації нею своїх законних прав у відповідних сферах. 
Крім того, апелянтом в апеляційній скарзі вказується на непідсудність даного спору адміністративному суду з посиланням на правові позиції Великої Палати Верховного Суду в постанові від 05.06.2018 року у справі 805/4506/16-а, від 27.06.2018 року у справі 815/6945/16.
Питання юрисдикції (підсудності) даного спору було вірно вирішено судом першої інстанції в ухвалі від 28.11.2019 року про відмову у задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі, в якій суд першої інстанції вірно зазначив, що позивач оскаржує рішення органу, суб`єкта владних повноважень який надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень. Тобто, між позивачем та відповідачем виник публічно-правовий спір, предметом якого є перевірка законності рішень, прийнятих відповідним органом, тобто відповідачем, під час надання ним відповідних послуг з реєстрації місця проживання.
Слід зазначити, що предметом дослідження судом у даній справі є виключно правомірність прийнятих Департаментом спірних рішень, а спірні правовідносини не містять ознак спору про право цивільне. 
Колегія цілком погоджується з висновком суду першої інстанції, що прийняті Департаментом рішення про відмову у реєстрації місця проживання дітей позивача без наявності на це письмової згоди батька дітей прийняті на підставі норм діючого законодавства.
Такий висновок повністю узгоджується з приписами наведених вище положень статті 6 Закону №1382 в тій частині, що реєстрація місця проживання особи за заявою законного представника здійснюється за згодою інших законних представників (Згідно статті 242 ЦК України батьки є законними представниками своїх малолітніх та/чи неповнолітніх дітей), а також пункту 18 Правил реєстрації місця проживання, яким, зокрема, передбачено, що у разі реєстрації місця проживання батьків за різними адресами місце проживання дитини, яка не досягла 14 років, реєструється разом з одним із батьків за письмовою згодою другого з батьків у присутності особи, яка приймає заяву, або на підставі засвідченої в установленому порядку письмової згоди другого з батьків (крім випадків, коли місце проживання дитини визначено відповідним рішенням суду або рішенням органу опіки та піклування).
Однак, колегія суддів не може погодитися з позицією суду першої інстанції про те, що спірні рішення є неправомірними, оскільки прийняті відповідачем без врахування того факту, що між позивачем та батьком її дітей відсутній спір щодо визначення місця проживання дітей, а також без урахування інтересів дітей, як це визначено вимогами Конвенції про права дітей та Закону України «Про охорону дитинства» та є непропорційним. 
Колегія суддів звертає увагу на зміст пункту 19 Правил №207, згідно з яким працівник органу реєстрації або центру надання адміністративних послуг перевіряє належність документа, до якого вносяться відомості про місце проживання (або документа, до якого вносяться відомості про місце перебування, - у разі реєстрації місця перебування), особі, що його подала, його дійсність, правильність заповнення заяви про реєстрацію місця проживання/перебування (у разі потреби надає допомогу особі в заповненні бланка заяви) та наявність документів, необхідних для реєстрації місця проживання/перебування, про що ним вчиняється відповідний запис у цій заяві. 
Отже, до повноважень працівника органу реєстрації або центру надання адміністративних послуг не належить перевірка правомірності документів, поданих особою для реєстрації місця проживання, а також оцінка будь-яких особистих, сімейних обставин заявника, у тому числі з`ясування причин відсутності письмової згоди батька дітей на їх реєстрацію за місцем проживання матері, а також визначення найкращого рішення в інтересах дітей.
Таким чином, при вирішенні питання щодо реєстрації дітей за місцем проживання Департамент не наділений дискреційними повноваженнями, які б надавали йому право приймати найкраще рішення в інтересах дітей з декількох можливих варіантів рішень. 
При вирішенні такого питання функції Департаменту обмежені виключно перевіркою відповідності наданого пакету документів тим вимогам, які визначені Законом №1382 та Правилами №207, і у випадку відповідності поданого пакету документів таким вимогам у Департаменту виникає обов`язок здійснити реєстрацію, а у випадку невідповідності виникає обов`язок відмовити у такій реєстрації.
Тобто, відповідач позбавлений дискреційних повноважень в питаннях реєстрації дітей за місцем проживання, і не може на свій розсуд вирішувати, яке рішення може бути найкращім для дитини під час розгляду заяви одного з батьків про реєстрацію дитини за місцем проживання. 
Також слід розмежовувати підстави для визначення місця проживання дитини, які закріплені у ст.29 ЦК України та ст.160-161 Сімейного кодексу України, та підстави для реєстрації дитини за місцем проживання, які визначені у Законі №1382 та конкретизовані у Правилах №207. 
Згідно ст.3 Закону №1382 реєстрація – це внесення інформації до реєстру територіальної громади, документів, до яких вносяться відомості про місце проживання/перебування особи, із зазначенням адреси житла/місця перебування із подальшим внесенням відповідної інформації до Єдиного державного демографічного реєстру в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.
При цьому, місце реєстрації особи і місце її реального постійного проживання можуть не співпадати.
При визначенні місця проживання дитини на підставі положень ст.29 ЦК України та ст. 160-161 Сімейного кодексу України головним є не те, де дитина юридично зареєстрована, а те, з ким фактично вона проживає. Саме при вирішенні цього питання, якщо згоди щодо цього не дійшли батьки дитини, уповноваженими на те органами, зокрема, органом опіки та піклування або судом при розгляді спору щодо визначення місця проживання дитини, і повинні враховуватися вимоги Конвенції про права дитини при прийнятті рішень, які б якнайкраще відповідали інтересам дитини. 
Однак даний спір не є спором щодо визначення місце проживання дитини з одним з батьків, якій за своєю правовою суттю є спором цивільним і згідно ч.1 ст.161 Сімейного кодексу України може бути вирішений органом опіки та піклування або судом в порядку цивільного судочинства. 
Слід зазначити, що порядок вирішення такого спору органом опіки та піклування конкретизований у пункті 72 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою КМУ №866 від 24.09.2008 року, та передбачає подання відповідної заяви службі у справах дітей за місцем проживання (перебування) дитини, до якої слід долучити копію паспорта, довідку з місця реєстрації (проживання), копію свідоцтва про шлюб та докази розірвання шлюбу (у разі наявності), копію свідоцтва про народження дитини, довідку з місця навчання, виховання дитини, довідку про сплату аліментів (у разі наявності).
Працівник служби у справах дітей за місцем проживання (перебування) дитини проводить бесіду з батьками та відвідує дитину за місцем проживання, про що складає акт обстеження умов проживання. Крім цього, представники служби у справах дітей повинні звернутися до соціального закладу та/або фахівця із соціальної роботи для забезпечення проведення оцінки потреб сім`ї з метою встановлення спроможності матері, батька виконувати обов`язки з виховання дитини та догляду за нею.
Після обстеження житлово-побутових умов, проведення бесіди з батьками та дитиною служба у справах дітей складає висновок про визначення місця проживання дитини і подає його органу опіки та піклування для прийняття відповідного рішення.
Колегія суддів зазначає, що закріплений у п.18 Правил №207 порядок реєстрації місця проживання дитини у разі реєстрації місця проживання батьків за різними адресами як раз і направлений на забезпечення інтересів дитини та дотримання положень ст.29 ЦК України, ст.160-161 Сімейного кодексу України, оскільки вимагає підтвердження письмової згоди на реєстрацію дитини від двох батьків, а у випадку відсутності підтвердження згоди одного з батьків (незалежно від причин такої відсутності), вимагає підтвердження дотримання інтересів дитини відповідним рішенням органу опіки та піклування або суду.
Посилання позивача на те, що між нею та батьком її дітей не існує спору щодо місця проживання дітей, що виключає необхідність звернення з цим питанням до органу опіки та піклування або суду, колегія суддів відхиляє, оскільки згода двох батьків на реєстрацію дитини, яка не досягла 14 років, має бути належним чином підтверджена органу реєстрації. Таким належним підтвердженням згідно з п.18 Правил №207 може бути письмова згода другого з батьків у присутності особи, яка приймає заяву на реєстрацію, або ж засвідчена в установленому порядку письмова згоди другого з батьків.
Аналогічний правовий висновок міститься також в Постанові Верховного Суду від 27.04.2020 року по справі №642/5375 та від 11.07.2019 року по справі №296/8587/16-а.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що за діючим законодавством України реєстрація позивачем своїх дітей за місцем її проживання без надання органу реєстрації письмової згоди на це батька дітей можлива на підставі відповідного рішення органу опіки та піклування або суду про визначення місця проживання дітей. 
При цьому, така законодавча умова не може розцінюватися як свавільне втручання в права та інтереси дітей. 
Більш того, саме з метою забезпечення прав та інтересів дитини пункт 18 Правил №207 і передбачає необхідність надання таких документів одним з батьків.
Слід погодитися з посиланнями апелянта на положення статті 2 Закону №1382, відповідно до якої реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження. 
Випадки відхилення від цього принципу окремими органами влади, на які посилається позивач, не можуть впливати на вирішення даного спору, оскільки такі випадки можуть бути предметом окремого оскарження. 
Підсумовуючи все вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям по справі нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог. 
За таких обставин апеляційна скарга підлягає задоволенню.
Керуючись ст.311, ст.315, ст.317, ст.321, ст.322, ст.325, ст.328 КАС України, апеляційний суд, –

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради – задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 січня 2020 року – скасувати.
Прийняти по справі нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Кравченко К.В.	
Судді	    	Джабурія О.В.    Вербицька Н. В.