22-ц/804/1263/20 
                                                                                242/54/20 
                                               
Єдиний унікальний номер 242/54/20
Номер провадження 22-ц/804/1263/20 

П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ      УКРАЇНИ
14 травня  2020 року                                                                                       м. Маріуполь                                                                                           

      Донецький апеляційний суд  у складі  колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:  головуючого судді    Мальцевої Є.Є.,  суддів Мироненко І.П.,  Баркова В.М.,  
учасники справи: 
позивач – заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області,
відповідач – ОСОБА_1 ,   
треті особи: Курахівська міська рада Мар`їнського району Донецької області, Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області,
розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи в місті Маріуполі апеляційну скаргу заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області, на ухвалу Селидівського міського суду Донецької області від 04 лютого 2020 року,  ухвалену  в складі судді Черкова В.Г., в справі  за позовом  заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури, що діє в інтересах Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області, до ОСОБА_1 , треті особи – Курахівська міська рада Мар`їнського району Донецької області, Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області, про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, 

                                                                ВСТАНОВИВ:

У грудні 2019 року   заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом в інтересах держави, в особі Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області, до ОСОБА_1   про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
В позові вказав, що постановою Мар`їнського районного суду Донецької області від 29.08.2019 року ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 4 ст. 85 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу на користь держави у розмірі 340 грн. з конфіскацією водних живих ресурсів (раків у кількості 120 штук та рибу плітка в кількості 23 штуки, загальною вагою 4,2 кг). Спричинена шкода складає 5 015,00 грн..
Курахівська міська рада Мар`їнського району Донецької області (місце незаконного вилову раків та риби знаходиться в адміністративних межах ради) до суду з позовом не зверталася, шкода міський раді не відшкодована; Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області, яке повинно виступати позивачем в суді, не має відповідних бюджетних асигнувань на сплату судового збору, тому вважає бездіяльність ради достатнім свідченням про наявність підстав для вжиття заходів представницького характеру прокурором.
Ухвалою Селидівського міського суду Донецької області від 04 лютого 2020 року позовну заяву заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури, що діє в інтересах Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди  повернуто прокурору.

В апеляційній скарзі заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права, просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що прокурором не обґрунтовано наявність підстав для представництва. Такий висновок суду першої інстанції не відповідає обставинам справи, оскільки інтереси держави у сфері охорони навколишнього середовища, зокрема, щодо стягнення шкоди, заподіяної незаконним  виловом риби, полягають у невідворотності відповідальності винної особи за порушення законодавства; своєчасного надходження коштів за спричинену шкоду до відповідних бюджетів; можливості повного та своєчасного здійснення заходів щодо охорони, науково обґрунтованого, невиснажливого використання і відтворення тваринного, невиснажливого використання і відтворення тваринного світу тощо. Інтереси щодо поповнення місцевого бюджету Курахівської міської ради Мар`їнського району збігаються з державними інтересами, оскільки кошти  місцевого бюджету є складовою  бюджетної системи України. На Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області покладено повноваження звертатися до суду з позовом про стягнення шкоди, заподіяної незаконним виловом риби. Проте вказане повноваження Управлінням не реалізовано.  Той факт, що Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області не звертається з позовом у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору, свідчить про бездіяльність  Управління з цього питання, а вказана причина є надуманою, оскільки не ґрунтується на Законі.  Зважаючи на викладене, прокурор звернувся до суду та надав належне обґрунтування порушення інтересів держави, а також підстави для  представництва таких інтересів прокурором, забезпечив належними та допустимими доказами у розумінні ст.ст.76-78 ЦПК України.
Учасники справи не скористались своїм правом на подання до суду своїх заперечень щодо змісту і вимог апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не направили, що за положеннями ч.3 ст. 360 ЦПК України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Відповідно до ч.13 ст.7, ч.ч. 1,3 ст.368, ч.2 ст. 369 ЦПК України справа розглядається апеляційним судом в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, без повідомлення учасників справи.
   Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану ухвалу скасувати та повернути справу до суду першої інстанції для продовження розгляду з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що у грудні 2019 року   заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом в інтересах держави, в особі Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області, до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
28 грудня 2019 року заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури, відповідно до вимог ч.4 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», повідомив начальника Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області про підготовку вказаної позовної заяви в інтересах Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що в позовній заяві прокурор не обґрунтував і не додав до неї доказів, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Управлінням Державного агентства рибного господарства у Донецькій області, яке є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави. Сама по собі обставина відсутності бюджетних асигнувань для сплати судового збору (доказів такої відсутності прокурором не надано), не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави. З урахуванням вищенаведеного суд першої інстанції дійшов до висновку, що у прокурора в даному випадку немає законних підстав для представництва інтересів держави і звернення з позовом до суду.
Проте з таким висновком суду першої інстанції погодитися не можна.
Відповідно до ч.2 ст.4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Згідно із ч.1 ст. 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
Якщо держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.
У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний їй орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактично стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст.1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
  У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п.2 ч.1 ст.2 Закону).
Відповідно до п.2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенства права.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на стороні однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення від 31 березня 2005 року у справі «Ф.В. проти Франції», заява № 61517/00, п.27).
Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так у справі «Менчинська проти Росії» (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, п.35), ЄСПЛ висловив таку позицію, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави. Також рішення від 01 квітня 2010 року у справі «Королев проти Росії», заява № 5447/03, п.33.
При цьому ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (рішення від 06 грудня 2007 року у справі «Воловік проти України», заява № 15123/03, п.45).
Тлумачення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, якою на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).
У пункті 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, таким є Закон України «Про прокуратуру».
У частині 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті.
Відповідно до п.п.1,2 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Зазначеним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність її захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст.185 ЦПК України.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч.4, ч.5 ст.56 ЦПК України).
Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) з посиланням на правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16ц (провадження № 14-104цс19).
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, відповідно до якого сам факт не звернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Відповідно до ч.3 ст.16 Закону України «Про місцеве самоврядування» матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є, серед іншого, доходи місцевих бюджетів та природні ресурси.
Курахівська міьска рада Мар`їнського району   Законом  України «Про місцеве самоврядування» наділена певними повноваженнями у галузі бюджету, фінансів та у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Крім того, ст.10 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» передбачено, що посадові особи органів рибоохорони здійснюють державний контроль та управління в галузі охорони, використання і відтворення водних біоресурсів.
Відповідно до п.6.16. Положення про органи рибоохорони Державного агентства рибного господарства України, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 26 від 19 січня 2012 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 березня 2012 року за № 379/20692, органи рибоохорони мають право самостійно та через органи прокуратури подавати позови про відшкодування шкоди, заподіяної суб`єктами господарювання та громадянами внаслідок порушення законодавства в галузі охорони, використання і відтворення водних біоресурсів.
11 листопада  2019 року Курахівська міська рада повідомила Волноваську місцеву прокуратуру про те, що факти заподіяння шкоди рибному господарству на території Курахівської міської ради  Управлінням Державного агентства рибного господарства у Донецькій області не доводилися, заходи щодо стягнення шкоди з ОСОБА_1 не проводилися. 
Тому при зверненні до суду з даним позовом заступник керівника Волноваської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області на виконання вимог ч. 4 ст. 56 ЦПК України, в позовній заяві належним чином обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та надав докази не здійснення цим органом захисту інтересів держави в частині відшкодування шкоди, заподіяної незаконним виловом водних біоресурсів, у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору.
Як вбачається з матеріалів позовної заяви, 29.08.2019 року ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, пов`язаного із заподіянням шкоди, а 28.12.2019 року  відповідно до  ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою попередньо, до звернення до суду,  повідомлено Курахівську міську раду Мар`їнського району Донецької області  і Управління Державного агентства рибного господарства у Донецькій області про звернення прокурора  з позовом в інтересах держави до суду. 
Отже, прокурором при пред`явлені позову було дотримано процедуру доведення необхідності звернення до суду з даним позовом.
З огляду на це, апеляційний суд приходить до висновку, що звернення прокурора до суду відповідає законній меті, оскільки як суспільний, так і державний інтерес беззаперечно присутній. Протиправний вилов риби та невідшкодування заподіяної цим шкоди такому інтересу не відповідає, а невжиття, уповноважених державою органів здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, заходів, спрямованих на усунення порушень чинного законодавства, є очевидним.
Проте, судом вказані обставини, вищенаведені норми законну та правові позиції Верховного Суду залишені без належної уваги. 
Враховуючи викладене, апеляційний суд вважає, що прокуратура у повному обсязі виконала вимоги чинного процесуального законодавства, зокрема, ст. 56 ЦПК України, зазначивши орган уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також обґрунтувавши, в чому саме полягає порушення інтересів держави, та надавши докази  необхідності  звернення до суду, в тому числі і виключні випадки.
Відповідно до ч. 1 ст. 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.
Апеляційний суд вважає, що ухвала про повернення позовної заяви судом першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, є необґрунтованою, постановлена на неповно з`ясованих обставинах справи, а тому підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Оскільки судом першої інстанції рішення у справі ще не ухвалювалося і не було предметом апеляційного розгляду, підстави для застосування апеляційним судом п. 13 ст. 141 ЦПК України відсутні. Тому питання щодо розподілу судових витрат має бути вирішено судом першої інстанції під час ухвалення рішення.
Керуючись ст.ст. 374, 379, 381, 382 ЦПК України, апеляційний суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури - задовольнити.
Ухвалу Селидівського міського суду Донецької області від 04 лютого 2020 року скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Повний текст постанови складений 14 травня 2020 року.
Судді      Є.Є. Мальцева
     В.М. Барков
     І.П. Мироненко