ПОСТАНОВА
Іменем України

11 березня 2020 року 
м.Київ
справа №640/4273/19
провадження №К/9901/2610/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
секретар судового засідання: Босак О.А.
за участі представників учасників справи:
від позивача: Побережник А.О.
від відповідача: не з`явився;
від третьої особи: Дудник А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою Міністерства культури України 
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.07.2019 (головуючий суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 (головуючий суддя Ключкович В.Ю., судді   Парінов А.Б.,   Беспалов О.О.)
у справі № 640/4273/19 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «МК-8» 
до Міністерства культури України, 
третя особа: Міністерство юстиції України 
про визнання нечинним акту, у с т а н о в и в:
I. РУХ СПРАВИ
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "МК-8" звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства культури України, третя особа: Міністерство юстиції України, в якому просило визнати додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17.07.2014 №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015 №850, від 30.11.2016 №1122, від 14.06.2018 №553) нечинним та таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2019 позов задоволено повністю; визнано незаконним та нечинним додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17.07.2014 №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015 №850, від 30.11.2016 №1122, від 14.06.2018 №553).
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2019 частково змінено, в іншій частині рішення залишено без змін.
4. Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями Міністерство культури України подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 22.07.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
5. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив суд судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. 17.07.2014 Міністерством культури України було винесено наказ №562 «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей», яким, відповідно до ст. 8 Закону України "Про адміністративні послуги", у межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим Указом Президента України від 06.04.2011 №388, було затверджено інформаційні та технологічні картки з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сфері охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей.
7. Додатком №7 до вказаного наказу було затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.
Цією карткою було визначено, зокрема, вичерпний перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимоги до них (пункт 6), якими      передбачено надання заяви, у якій зазначаються відомості про заявника: - для фізичної особи - прізвище, ім`я та по батькові, місце проживання, контактний телефон; - для юридичної особи - найменування юридичної особи, місцезнаходження, код платника податків згідно з ЄДРПОУ, прізвище, ім`я та по батькові керівника юридичної особи / уповноваженої особи, контактний телефон (факс); - дата подання заяви та підпис заявника. Також, даним пунктом було передбачено додавання до заяви науково-проектної, проектної документації у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури.
8. Вважаючи додаток №7 до наказу Міністерства культури України від 17.07.2014 №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015 №850, від 30.11.2016 №1122, від 14.06.2018 №553) таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
9. Суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню з огляду на те, що судом визнається наявність ознак нормативного та регуляторного акту в частині додатку №7. В оскаржуваному додатку 7 визначено нормативні акти, якими регламентується надання адміністративної послуги, проте, не визначено жодного нормативного акту, яким регламентовано умови отримання адміністративної послуги, тобто встановлено обов`язок отримувача адміністративної послуги з надання певних документів. Суд визначив, що внесення до оскаржуваного наказу положень, які є положеннями нормативно правового та регуляторного акту, поширює на нього необхідність дотримання процедур, зокрема, процедури оприлюднення. При цьому, недотримання такої процедури є підставою для визнання нечинним акту.
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено погодження відповідачем містобудівних умов та обмежень використання земельних ділянок, натомість оскаржуваним актом передбачено погодження проекту будівництва, що є значним розширенням повноважень відповідача, і таке розширення порушує права осіб, які звертаються за погодженням, навіть з огляду на обсяг документації, яка має надаватися для погодження, згідно з умовами оспорюваного акту.      
10. Суд апеляційної інстанції зазначив, що із законодавчих норм не випливає встановлення ними будь-яких умов отримання такої адміністративної послуги, тобто встановлення переліку документів, які мають бути надані для погодження відповідачу та підстав для відмови у наданні такого погодження.
При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що в цьому випадку Міністерством культури України фактично самостійно визначено перелік документів, які мають бути надані для погодження відповідачу та підстави для відмови у наданні такого погодження, однак, відповідно до ч. 5, 6 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом, а тому, у Міністерства культури України були відсутні повноваження для встановлення такого переліку документів самостійно.
11. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку про необхідність виключення з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції висновку про те, що «пунктом 65 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №388/2011, було передбачено погодження відповідачем містобудівних умов та обмежень використання земельних ділянок, натомість оскаржуваним актом передбачено погодження проекту будівництва, що є значним розширенням повноважень відповідача. Суд доходить висновків, що таке розширення порушує права осіб, які звертаються за погодженням, навіть з огляду на обсяг документації, яка має надаватися для погодження, згідно з умовами оспорюваного акту». 
Це мотивовано тим, що містобудівна документація (містобудівні умови та обмеження) є частиною проектної документації, а погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини є повноваженням Міністерства культури України, таким чином, суд не виключає можливості погодження Міністерством культури України проектної документації, але такі дії повинні вчинятись суб`єктом владних повноважень виключно в порядку і на умовах, визначених відповідним законодавчим актом.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. У касаційній скарзі Міністерство культури України наполягає на тому, що рішення судів попередніх інстанцій були ухвалені без повного і всебічного з`ясування всіх обставин у справі, без урахування доказів, які були надані відповідачем на підтвердження своєї позиції, наслідком чого стало ухвалення рішення та постанови з  порушенням норм матеріального і процесуального права.
13. Міністерство культури України у касаційній скарзі вказує, що оскаржуваний наказ було видано на виконання Закону України «Про адміністративні послуги», а також зазначає, що Закони України «Про охорону культурної спадщини» та «Про охорону археологічної спадщини» є спеціальними нормативно-правовими актами у сфері охорони культурної спадщини, які мають перевагу при розбіжностях між загальним і спеціальним нормативно-правовими актами. Тому, за твердженням відповідача, оскаржуваний наказ прийнятий на виконання Закону України «Про адміністративні послуги» та в межах повноважень, передбачених Конституцією України та Законами України «Про охорону культурної спадщини» та «Про охорону археологічної спадщини».
14. У відзиві на касаційну скаргу зазначено, що додаток №7 до наказу Міністерства культури України від 17.07.2014 №562 суперечить законам України, є таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили та має бути визнаний судом нечинним, оскільки відповідач фактично самостійно визначив перелік документів, які мають бути надані для погодження та підстави для відмови у наданні такого погодження, однак, відповідно до ч. 5, 6 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом, а тому, у відповідача були відсутні повноваження для встановлення такого переліку документів самостійно.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
16. Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 №495 (далі по тексту - Положення), Міністерство культури України (Мінкультури) є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику зокрема у сфері охорони культурної спадщини. Пункт 3 Положення визначає, що основними завданнями Мінкультури є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
17. Згідно з пп. 68 п. 4 Положення Мінкультури у межах повноважень, передбачених законом, погоджує: програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.
Також, відповідно до пп. 65 п. 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 №388/2011, та чинного на момент прийняття та затвердження оскаржуваного додатку, Мінкультури України, у межах повноважень, зокрема, погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам`ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програми та проекти, в результаті реалізації яких може змінитися стан об`єктів культурної спадщини та проекти відведення земельних ділянок, питання щодо зміни власника земельної ділянки (землекористувача) у межах території, на якій розташовані пам`ятки, та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
18. Статтею 5 Закону України «Про адміністративні послуги» встановлено, що виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, зокрема 3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; 6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
Адміністративні послуги визначаються виключно законом. При цьому, ст. 7 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачено, що суб`єкт надання адміністративних послуг може видавати організаційно-розпорядчі акти про встановлення власних вимог щодо якості надання адміністративних послуг (визначення кількості годин прийому, максимального часу очікування у черзі та інших параметрів оцінювання якості надання адміністративних послуг).
Вимоги, передбачені частинами першою та другою цієї статті, не можуть погіршувати умови надання адміністративних послуг, визначені законом.
19. Частиною 3 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до п. 14 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.
Абзацом 6 ч. 2 ст. 6 Закону України "Про охорону археологічної спадщини" визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належать, зокрема, видача дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок на території пам`ятки, в зонах охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також на дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею та водою.
Колегія суддів, також, звертає увагу, що ст. 7-1 Закону України «Про охорону археологічної спадщини», ст. 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено порядок надання дозволів, погоджень і висновків органами охорони культурної спадщини, відповідно до якої дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно.
Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Набуття суб`єктом господарювання права на провадження будь-яких дій щодо здійснення господарської діяльності на об`єктах культурної спадщини за декларативним принципом забороняється.
20. Отже, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури України) надає дозволи та погодження в порядку, встановленому вищевказаними законами та актами Кабінету Міністрів України. 
21. Частиною 1 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено, що суб`єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки.
Відповідно до ч. 4 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено, що інформаційна картка адміністративної послуги містить інформацію про:
1)          суб`єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту);
2)          перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги;
3)          платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу;
4)          строк надання адміністративної послуги;
5)          результат надання адміністративної послуги;
6)          можливі способи отримання відповіді (результату);
7)          акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги.
Згідно із ч. 5 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено, що технологічна картка адміністративної послуги містить інформацію про порядок надання адміністративної послуги.
У технологічній картці адміністративної послуги зазначаються:
1)          етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги;
2)          відповідальна посадова особа;
3)          структурні підрозділи, відповідальні за етапи (дію, рішення);
4)          строки виконання етапів (дії, рішення).
23. На виконання Закону України «Про адміністративні послуги» Міністерством було прийнято наказ від 17.07.2011 № 562 «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей».
Додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17.07.2014 №562 (із змінами та доповненнями) - це затверджена інформаційна картка адміністративної послуги з погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.
22. Як вбачається зі змісту такої інформаційної картки, така містить інформацію про суб`єкта надання адміністративної послуги, нормативні акти, якими регламентується надання адміністративної послуги, та умови отримання адміністративної послуги.
23. Згідно з ч. 4 - 7 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» заява на отримання адміністративної послуги подається в письмовій, усній чи електронній формі; перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом; забороняється вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом; передбачено обов`язок суб`єкта звернення подавати інші документи.
24. За приписами Закону України  «Про адміністративні послуги» умовою надання будь-якої адміністративної послуги є подання заяви на отримання адміністративної послуги та, якщо адміністративна послуга стосується погодження програм, проектів, робіт тощо, - відповідної проектної документації (предмета погодження), якщо інший (ширший) перелік документів не передбачений законом. Відповідно умовою для відмови у наданні будь-якої адміністративної послуги є неподання таких документів (заяви та предмета погодження), подання неповного комплекту документів, виявлення в поданих документах недостовірних відомостей, невідповідність документів вимогам щодо оформлення, визначених законодавством.
25. У п. 6 оскаржуваної інформаційної картки адміністративної послуги (додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17.07.2014 №562) визначено наступний вичерпний перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимог до них: 1) заява, у якій зазначаються відомості про заявника: - для фізичної особи - прізвище, ім`я та по батькові, місце проживання, контактний телефон; - для юридичної особи - найменування юридичної особи, місцезнаходження, код платника податків згідно з ЄДРПОУ, прізвище, ім`я та по батькові керівника юридичної особи / уповноваженої особи, контактний телефон (факс); - дата подання заяви та підпис заявника; 2) до заяви додається: науково-проектна, проектна документація у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури; а п.   10 оскаржуваної інформаційної картки адміністративної послуги визначено перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги: 1) подання неповного комплекту документів згідно із встановленим вичерпним переліком, виявлення в поданих документах недостовірних відомостей; 2) невідповідність вимогам щодо оформлення визначених законодавством та державно-будівельними нормами.
26. Відповідно, встановивши в оскаржуваній інформаційній картці адміністративної послуги такі умови надання адміністративної послуги та підстави для відмови в її наданні (п. 25 цієї постанови), відповідач не порушив приписів законодавства та не перевищив свої повноваження.
27. Суди першої та апеляційної інстанції помилково вважали, що Міністерством культури України всупереч положень чинного законодавства самостійно визначено перелік документів, які мають бути надані для погодження відповідачу та підстави для відмови у наданні такого погодження, оскільки такі умови надання адміністративної послуги та відмови у наданні адміністративної послуги передбачені Законом України «Про адміністративні послуги».
28. Неправильним також є висновок судів, що передбачене оскаржуваним актом погодження проекту будівництва є значним розширенням повноважень відповідача, яке порушує права осіб, що звертаються за погодженням, оскільки законодавством передбачено погодження відповідачем містобудівних умов та обмежень використання земельних ділянок.  
Натомість самою назвою адміністративної послуги, надання якої передбачене  п. 14 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", абзацом 6 ч. 2 ст. 6 Закону України "Про охорону археологічної спадщини", - погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини - вбачається погодження широкого кола програм та проектів. Без надання відповідної програми або проекту надання адміністративної послуги об`єктивно є неможливим.
29. Встановлення  відповідачем не передбачених законом умов надання адміністративної послуги або відмови в її наданні не підтверджується.
30. У відповідності до п. 3 ч.1 ст. 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
31. Частинами 1 та 3 ст.351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
32. Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, а касаційна скарга підлягає задоволенню з мотивів, викладених Верховним Судом у цій постанові.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 264, 265, 341, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 у справі №640/4273/19 - скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити повністю у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "МК-8" до Міністерства культури України, третя особа: Міністерство юстиції України про визнання нечинним акту.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб

повний текст складено 12.03.2020