П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

28 травня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 815/5475/15	
Головуючий в 1 інстанції: Глуханчук О.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача - Турецької І. О.,
суддів - Стас Л. В., Шеметенко Л. П.,
за участі секретаря - Скоріної Т. С.

представників відповідача - Танасійчука О. М., Степанова С. С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року у справі за позовом Служби автомобільних доріг в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги,
за участі третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача:
-                    Дочірнього підприємства «Одеський облавтодор»;
-                    Державного підприємства «Укрдорзв`язок»;
-                    Товариства з обмеженою відповідальністю «Анд Ком»;
-                    Приватного підприємства «Південьдортех»;
-                    Приватного підприємства «Еффект»

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У вересні 2015 року Служба автомобільних доріг в Одеській області звернулась до суду першої інстанції з позовом до Південного офісу Держаудитслужби в якому просила визнати протиправною та скасувати вимогу №15-06-23-14/7571 від 10 серпня 2015 року щодо усунення порушень законодавства, що полягає у завданні матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 4     296     555,45 грн.
Позов обґрунтований тим, що вимога органу державного фінансового контролю є безпідставною, оскільки фактичне здійснення господарських операцій між позивачем та підрядними організаціями підтверджується належним чином оформленими первинними документами, порушень в оформленні яких, під час перевірки, виявлено не було.
На думку позивача, в акті ревізії фінансово-господарської діяльності не наведено належного обґрунтування, з яких міркувань виходив орган державного фінансового контролю, визначаючи відповідні суми заподіяних підприємству збитків, оскільки довідки зустрічних звірок в підрядних організаціях не можуть свідчити про виявлені порушення.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року, ухваленого за правилами загального позовного провадження, у задоволенні позову САД в Одеській області відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що орган фінансового контролю пред`явив вимогу підконтрольній установі, яка вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Однак, аналіз законодавства, яке регулює спірні правовідносини та правової позиції Верховного Суду, дає підстави вважати, що відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю можливо в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому, наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
За таких умов, суд дійшов висновку, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків. Отже, на думку суду, зміст спірної вимоги свідчить про відсутність порушень прав та інтересів позивача.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Служба автомобільних доріг в Одеській області подала апеляційну скаргу в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Мотивуючи свої доводи скаржник зазначив, що, з огляду на правову природу спірної вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки для адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії і такий акт може бути предметом спору.
Скаржник акцентує увагу на тому, що спірна вимога полягає в тому щоб усунути виявлені порушення, які встановлені контролюючим органом.
Водночас, апелянт зазначає, що така вимога, яка є обов`язкова для виконання підконтрольною установою, є неконкретизованою. Тобто, зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання коштів.

Південний офіс Держаудитслужби, скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, зазначає про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, а тому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги.
Відповідач фактично відтворює позицію суду першої інстанції, яка полягає у тому, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Представники відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти апеляційної скарги заперечили та просили рішення суду залишити без змін.
Представник апелянта в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився, належним чином сповіщений про дату, час та місце судового розгляду справи.
Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Фактичні обставини справи.

У період з 23.03.2015 року по 19.06.2015 року Державною фінансовою інспекцією в Одеській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності САД в Одеській області за період з 01.07.2012 року по 28.02.2015 року (т.1 а.с.184-194).
За результатами проведеної ревізії, відповідачем складено акт від 26.06.2015 року №06-11/37 (т.1 а.с.199-296).
10 серпня 2015 року відповідач, на підставі висновків цього акта, прийняв вимогу №15-06-23-14/7571 щодо усунення порушень законодавства, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та вимогу щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку (т.1 а.с.33-40). Вимога містить 38 пунктів щодо виявлених порушень законодавства та розмір завданих збитків на загальну суму 4     296     555,45 грн.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, з огляду на таке.

Відповідно до п.1 Положення «Про Державну фінансову інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію), Держфінінспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 п.4 Положення про Держфінінспекцію).
Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (п.6 Положення про Держфінінспекцію).
Також підпунктом 4 п.4 Положення про Держфінінспекцію передбачено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон №2939), відповідно до яких, органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Пунктом 10 ст.10 Закону №2939, Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах також надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до ч.2 ст.15 Закону №2939, законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що ревізуються.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Дана позиція суду апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також на правовій позиції, що викладена в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року, від 29 липня 2019 року, від 27 листопада 2019 року, а також в постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року № 21-40а14, № 21-63а14, від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 18 вересня 2014 року №21-332а14 та від 28 жовтня 2014 року № 21-462а14.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Досліджуючи спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції встановив, що Держаудитслужба (правонаступник Держфінінспекції) пред`явила до підконтрольної установи вимогу про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії. При цьому, у своїх вимогах вона вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобов`язання Служби автомобільних доріг в Одеській області вжити заходів щодо усунення виявлених порушень.

За таких обставин справи, доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі, а тому рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову є законним і обґрунтованим та таким, що відповідає наведеній позиції Верховного Суду.

Скаржник в обґрунтування доводів апеляційної скарги наводить практику Верховного Суду, викладену у постановах від 08 травня 2018 року (справа №826/3350/17) від 11 вересня 2018 року (справа №825/1481/16) та від 10 жовтня 2018 року (справа №813/4101/17). У даних судових рішеннях, Верховний Суд, за аналогічних обставин, скасовував вимогу про усунення виявлених порушень, вважаючи її неконкретизованою.

Проте, суд апеляційної інстанції не може керуватися такими правовими висновками, оскільки за результатами розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №820/3534/16 (постанова від 21 листопада 2018 року,) була сформована позиція зі спірного питання, яка полягає в тому, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року (справа № 755/10947/17) суди, під час вирішення тотожних спорів, мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

Також слід зазначити, що доводи апеляційної скарги з приводу неконкретизованості способу виконання спірної вимоги не можуть бути прийняті судом апеляційної інстанції за таких обставин.
02 квітня 2020 року Верховний Суд прийняв постанову по справі №820/3534/16, в якій дійшов наступного висновку:
«така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.
Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень».

Таким чином, мотивація, яка наведена в апеляційній скарзі, не дає колегії суддів підстав для висновків, які б спростовували правову позицію суду першої інстанції, крім того, що така мотивація не підтверджена належними доказами.

Статтею 316 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 308, 310, 316, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року у справі за позовом Служби автомобільних доріг в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя                                                            І. О. Турецька

                     суддя                                                            Л. В. Стас

                     суддя                                                            Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 29.05.2020 року.