ПОСТАНОВА
Іменем України

08 квітня 2020 року 
м.Київ
справа №808/2508/17
провадження №К/9901/55334/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Стародуба О.П., Тацій Л.В.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14.02.2018 (головуючий суддя Стрельнікова Н.В., судді Конишева О.В., Прасов О.О.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 (головуючий суддя Малиш Н.І., судді Баранник Н.П., Щербак А.А.)
у справі № 808/2508/17 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми" 
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Завідувача сектору по роботі з ліцензіями Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Масюти Анжелики Анатоліївни, Заступника директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Дем`янова Володимира Федоровича про визнання протиправними дій та скасування наказу, установив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У серпні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми" звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (відповідач 1), Завідувача сектору по роботі з ліцензіями Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Масюти А.А. (відповідач 2), Заступника директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Дем`янова В.Ф. (відповідач 3), в якій, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило суд визнати незаконними дії заступника директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Дем`янова В.Ф. та завідувача сектору по роботі з ліцензіями Масюти А.А. , а саме щодо перевірки дотримання вимог трудового законодавства - ст. 24 КЗпП України та внесення в акт перевірки недостовірної інформації щодо порушення Товариством з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми" вимог абз. 4 ч. 1 ст. 11 "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", абз. 5 пп. 1 п.8, пп.2 п.8, абз.1 пп. 3 п.8 Ліцензійних умов, затверджених Постановою Кабінетом Міністрів України від 30.03.2016 №256 "Деякі питання ліцензування будівництва об`єктів IV і V категорій складності"; визнати протиправним та скасувати наказ від 22.08.2017 №35-Л Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в частині анулювання ліцензії Товариства з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми".
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14.02.2018 у справі №808/2508/17, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3. Товариство з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми" з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14.02.2018 і постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 у справі №808/2508/17 та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі наказу Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 19.06.2017 № 974 про затвердження плану перевірок додержання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середнім та значними наслідками, відповідно до направлення для проведення планової перевірки від 24.07.2017 № 051 (відповідачами 1 та 2) було здійснено планову перевірку щодо дотримання позивачем ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, про що складено акт перевірки від 31.07.2017.
5. Перевіркою встановлено та зазначено у акті:
- документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникли під час перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов, суб`єктом господарювання надані не в повному обсязі, а саме: не підтверджено працевлаштування робітників (налагоджувальник, монтажник КВП і А, монтажник зв`язку, електромонтажник), не надано наказ про затвердження штатного розпису від 21.09.2016 № 21092016/1. Трудові договори з усіма найманими працівниками - не надані. Під час перевірки не підтверджено наявність трудових договорів з робітниками: налагоджувальних, монтажник КВП і А, монтажник зв`язку, електромонтажник отримання ліцензії, протягом строку дії ліцензії зберігаються не в повному обсязі;
- суб`єктом господарювання надано недостовірні відомості у документах (ВІДОМОСТЯХ - додаток № 2 до Ліцензійних умов), які надавалися із заявою (від 22.09.2016 вх. № 40-19633) про отримання ліцензії, а саме: у п. 2 додатку 2 зазначено чисельність робітників, які працевлаштовані не за основним місцем роботи (найменування документа, який підтверджує трудові відносини - трудова угода) - 4 особи (налагоджувальник, монтажник КВП і А, монтажник зв`язку, електромонтажник).
- під час перевірки трудові угоди, які зазначалися у ВІДОМОСТЯХ, - не надані (надані договори про надання послуг від 22.04.2014 № 2204/3, № 2204 та від 25.04.2014 №2504/3, № 2504 (договори між Замовником та Виконавцем про надання послуг з монтажу, у тому числі, один з монтажу, налагоджування). Договори про надання послуг є чинними станом на 28.07.2017. Під час перевірки директором Товариства з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми" надані пояснення від 28.07.2017 №2807-2017. У п. 1 Додатку 2 зазначено наказ про затвердження штатного розпису від 21.09.2016 № 21092016/1, який під час перевірки - не надано. Під час перевірки надано наказ "Про внесення змін до штатного розкладу" від 21.09.2016 № 2109-2016-2. Під час перевірки надано два накази за одним номером від 05.08.2016 № 05082016/3 (1- наказ про затвердження організаційно-функціональної структури, 2 - про затвердження положення про будівельно-монтажну дільницю).
6. Вказані порушення стали підставою для анулювання ліцензії Товариства з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми", про що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ від 22.08.2017 №35-Л, згідно з яким підставами для анулювання ліцензії є абз. 5 та 10 п. 21 Порядку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1396.
7. Незгода позивача з правомірністю дій відповідачів (1 та 2) та наказу відповідача (3) стали підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що оскільки Ліцензійними умовами, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 № 256, встановлені організаційні вимоги, необхідні для отримання ліцензії, а саме наявність укладених трудових договорів з усіма найманими працівниками, суди відхилили твердження позивача про здійснення відповідачами перевірки поза межами своїх повноважень. 
9. Щодо правомірності оскарженого наказу суди зробили висновок про те, що оскільки у ході розгляду справи встановлено, що позивач не мав ні на момент звернення до органу ліцензування з заявою про видачу ліцензії, ні під час перевірки в своєму штаті за основним місцем роботи чи за сумісництвом налагоджувальника, монтажника КВПіА, монтажника зв`язку, електромонтажника з укладанням з ними трудових договорів, оскаржений наказ прийнято у відповідності до норм чинного законодавства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга мотивована порушенням окружним і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи.
11. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій порушили приписи ст. 9 і ст. 246 КАС України, надавши оцінку обставинам, які не були предметом перевірки і не врахувавши докази, надані позивачем, а саме: пояснення, показання свідків.
12. На думку позивача, судами першої та апеляційної інстанції не вірно застосовано положення абз. 5 пп. 1 п. 8 і абз.1 пп.2 п. 8 Ліцензійних умов, ст. 24 КЗпП України.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
14. Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності регулює Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 №222 (далі - Закон №222-VІІІ).
16. Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону №222-VІІІ ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.
Відповідно до ч. 9 ст. 7 Закону №222-VІІІ ліцензуванню підлягають такі види господарської діяльності будівництво об`єктів IV і V категорій складності - з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про архітектурну діяльність".
В абз. 5 ст. 1 Закону №222-VІІІ визначено, що ліцензіат - суб`єкт господарювання, який одержав ліцензію на провадження певного виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню.
Згідно з абз. 10 ст. 1 вказаного Закону орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, уповноважений законом державний колегіальний орган, спеціально уповноважений виконавчий орган рад для ліцензування певних видів господарської діяльності.
17. Абзацом 1 п. 3 Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 № 1396 (у редакції, станом на момент проведення перевірки, далі - Порядок 1396) передбачено, що ліцензування будівельної діяльності та контроль за додержанням ліцензійних умов здійснюється Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її територіальними органами (далі - орган ліцензування).
Згідно з п.п. 8 п. 4 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 № 439/2011 Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури.
Відповідно до ст. 20 Закону №222-VІІІ державний нагляд за додержанням органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
18. Згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
19. Відповідно до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
20. За приписами ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Планові перевірки проводяться на підставі наказу Держархбудінспекції та направлення на проведення перевірки.
21. 15.04.2016 набрали чинності Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 №256 (в редакції, чинній на момент проведення перевірки, далі - Ліцензійні умови).
Відповідно до п. 1 Ліцензійних умов ці ліцензійні умови встановлюють вичерпний перелік організаційних, кадрових, технологічних і спеціальних вимог до провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, що обов`язкові для виконання ліцензіатом, а також вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.
Пункт 2 Ліцензійних умов передбачає, що господарська діяльність з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, підлягає ліцензуванню за переліком видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, які підлягають ліцензуванню, затвердженим Кабінетом Міністрів України (далі - перелік робіт).
22. Таким чином, постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 №256 затверджено перелік видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, які підлягають ліцензуванню.
23. Спірним правовим питанням у цій справі, з урахуванням доводів касаційної скарги, є можливість виконання робіт без обов`язкового працевлаштування всіх працівників, а за умовами цивільно-правового договору.
24. Підпунктом 2 ч.9 ст. 9 Закону №222-VІІІ встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають кадрові вимоги щодо даних про наявність трудових договорів з усіма найманими працівниками.
У п.5 Ліцензійних умов визначено, що здобувач ліцензії подає органові ліцензування заяву про отримання ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми наслідками або із середніми та значними наслідками. До заяви додаються відомості про виробничо-технічну базу, склад працівників за професійним та кваліфікаційним рівнем, технологію виробництва.  
Підпунктом 1 п.8 Ліцензійних умов встановлені організаційні вимоги, необхідні для отримання ліцензії, зокрема, наявність укладених трудових договорів з усіма найманими працівниками.
25. Статтею 24 КЗпП України передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим: 1) при організованому наборі працівників; 2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; 3) при укладенні контракту; 4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; 5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); 6) при укладенні трудового договору з фізичною особою; 7) в інших випадках, передбачених законодавством України.
При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи.
Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
26. Аналіз вказаних норм дає підстави вважати, що наявність саме трудових договорів є організаційною вимогою для отримання ліцензії.
27. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в ході судового розгляду представником позивача підтверджувалося відсутність укладених трудових договорів, та зазначалося про укладення з вказаними працівниками (налагоджувальник, монтажник КВПіА, монтажник зв`язку, електромонтажник) цивільних правочинів, а саме договорів на надання послуг. Зазначена обставина також підтверджена поясненнями допитаних в судовому засіданні у якості свідків осіб, з якими було укладено договори про надання послуг - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_2 .
28. Верховний Суд вважає законним та обґрунтованим висновки судів попередніх інстанцій про необхідність дотримання вимог до провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, оскільки саме у зв`язку із специфічністю діяльності суб`єкта господарювання з будівництва IV і V категорій складності законодавцем і встановлені такі вимоги до працевлаштування працівників.
29. Положеннями ст. 16 Закону №222-VІІІ визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
Ліцензія вважається анульованою з дня, коли ліцензіат дізнався чи повинен був дізнатися про анулювання ліцензії, але у строк, не менший за один тиждень з дня прийняття органом ліцензування рішення про анулювання виданої йому ліцензії.
Підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії, зокрема, є: акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії.
30. Суди попередніх інстанцій вірно відзначили, що у відповідача 3 були наявні підстави для анулювання ліцензії, оскільки позивачем у відомість, яка є додатком 2 до Ліцензійних умов були внесені недостовірні відомості щодо наявності трудових угод з робітниками, як документів, які підтверджують трудові відносини; по-друге, відсутність у позивача укладених трудових договорів з усіма найманими працівниками свідчить по неможливість позивача забезпечити виконання ліцензійних умов.
31. Верховним Судом відхиляються як необґрунтовані посилання позивача на те, що, зазначивши в «ВІДОМОСТЯХ» термін «трудова угода», малося на увазі цивільно-правову угоду, оскільки поняття трудової угоди і цивільно-правової угоди є різними за правовим регулюванням і за своєю суттю і не можуть бути ототожнені. З огляду на викладене, позивачем не спростовано зазначення недостовірних відомостей у додатку до Ліцензійних умов.
32. Також суди попередніх інстанцій вірно відхилили доводи позивача про дотримання пп.2 п. 8 Ліцензійних умов і посилання позивача на дотримання ним пп. 2 пункту 9 Ліцензійних вимог щодо працевлаштування за основним місцем роботи керівника суб`єкта господарювання і головного інженера, оскільки зазначене положення вказує лише на обов`язкове працевлаштування керівника суб`єкта господарювання і головного інженера на підприємстві позивача за основним місцем роботи та не звільняє позивача від обов`язку укладання трудових договорів з іншими працівниками.
33. Доводи касаційної скарги про те, що відповідачі 1 і 2 в ході проведеної перевірки не мали права перевіряти дотримання трудового законодавства оцінюються Верховним Судом критично, оскільки в ході перевірки перевірялося дотримання Ліцензійних умов, серед яких і такої організаційної вимоги як наявність укладених трудових договорів з усіма найманими працівниками.
34. Твердження скаржника про порушення судами принципів змагальності та неврахуванні всіх обставин справи, не знайшли свого підтвердження в ході касаційного перегляду судових рішень.
35. За приписами ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо такі рішення ухвалені без порушень норм матеріального і процесуального права.
36. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
37. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Електротелесистеми" залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14.02.2018 і постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 у справі №808/2508/17 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб
Суддя                                                                                                    Л.В. Тацій