ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2020 року 
Київ
справа №480/562/19
адміністративне провадження №К/9901/19444/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 480/562/19 
за позовом Громадської організації «Професійна асоціація фахівців фармації Сумської області» до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками про визнання відмови протиправною та зобов?язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року (головуючий суддя: Шаповал М.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Донець Л.О., судді: Бенедик А.П., Гуцал М.І.), 

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивач звернувся до суду з позовом до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, в якому просив:
1.1.          визнати протиправною відмову Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками у наданні копій документів за запитом про надання публічної інформації від 24 січня 2019 року № 18;
1.2.          зобов?язати відповідача надати копії документів, зазначених у цьому запиті. 
1.3.          Позов обгрунтовано тим, що, на думку позивача, відповідач порушив вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки на запит позивача від 24 січня 2019 року № 18 щодо надання інформації про наслідки перевірок додержання ліцензійних умов суб?єктами підприємницької діяльності, які проводилися відповідачем, з наданням копій актів цих перевірок відповідач відмовив, посилаючись на частину сьому статті 17 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, адміністративний позов задоволено.
2.1.          Визнано протиправною та скасовано відмову Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, викладену в листі від 29 січня 2019 року № 836-001.1.1/004.0/17-19, у задоволенні запиту громадської організації «Професійна асоціація фахівців фармації Сумської області» від 24 січня 2019.
2.2.          Зобов?язано Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками надати копії актів перевірок додержання ліцензійних умов по суб?єктах підприємницької діяльності, зазначених у запиті громадської організації «Професійна асоціація фахівців фармації Сумської області» від 24 січня 2019 року.
3.          Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не надав належних та допустимих доказів, які б підтверджували, що копії актів перевірок, як вид службової інформації, є внутрівідомчою службовою кореспонденцією, доповідними записками, рекомендаціями, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; або, що інформація включена до переліку відомостей, які становлять службову інформацію; або факту того, що запитуваній інформації присвоєно гриф «для службового користування». Окрім того, жодної вказівки на те, яким чином обмежно доступ до запитуваної інформації у відповіді на запит не зазначено. Тому суди дійшли висновку, що відповідач був зобов`язаний задовольнити вказаний запит та надати позивачу копії документів. 
ІІІ. Касаційне оскарження
4.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
5.          В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди не врахували того, що  листом від 29 січня 2019 року позивачу була надана ґрунтовна відповідь на запит в межах повноважень, визначених чинним законодавством. Відповідно до частини сьомої статті 17 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», витребування документів з ліцензійних справ здійснюється на підставі судового рішення. Крім того, відповідно до пункту 1 частини першої статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», до службової інформації може належати інформація, що міститься в документах суб?єктів владних повноважень, які пов?язані зі здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади.   
6.          Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив. 
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
7.          24 січня 2019 року Громадська організація «Професійна асоціація фахівців фармації Сумської області» звернулось до Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками із запитом вих. № 18 про надання копій актів перевірок додержання ліцензійних умов по суб?єктам підприємницької діяльності: ПФ «Астра», ТОВ «АНСВІ-ФАРМ», ТОВ «АРНІКА ФАРМ», ТОВ «Будь здоров завжди», ТОВ «Слобожанська фармацевтична компанія», ТОВ «Центральна районна аптека № 16», ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ТОВ «ПОДОРОЖНИК СУМИ», ТОВ «Аптека 235», ТОВ «Фарм-Союз», ФОП ОСОБА_4 , ФОП ОСОБА_5 , ТОВ «Домінант-Фарма», ТОВ «УЛЬТРАСПЕЦМОНТАЖ», ФОП ОСОБА_6 , ТОВ «Чернігівська Фармацевтична компанія».
8.          Листом від 29 січня 2019 року № 836-001.1.1/004.0/17-19 Держлікслужба повідомила позивача, що, згідно з частиною сьомою статті 17 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», витребування документів з ліцензійних справ здійснюється на підставі судового рішення.
9.          Позивач, вважаючи таку відмову протиправною, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
12.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
13.          За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
14.          Відповідно до Положення про Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 2015 року № 647, Держлікслужба є центральним органом державної влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров`я, який реалізує державну політику у сферах контролю якості та безпеки лікарських засобів, у тому числі медичних імунобіологічних препаратів, медичної техніки і виробів медичного призначення, та обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу.
15.          Згідно з приписами пункту 4 Положення, Держлікслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, видає суб`єктам господарювання ліцензії на виробництво лікарських засобів, імпорт таких засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів), оптову та роздрібну торгівлю лікарськими засобами; здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства щодо забезпечення якості та безпеки лікарських засобів і медичних виробів на всіх етапах обігу, у тому числі правил здійснення належних практик (виробничої, дистриб`юторської, зберігання, аптечної); здійснює контроль за дотриманням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, імпорту лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів), оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами. забезпечує інформування громадськості з питань здійснення контролю за введенням в обіг медичних виробів та обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; організовує розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю Держлікслужби, її територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління; здійснює інші повноваження, визначені законом.
16.          Статтею 34 Конституції України гарантовано право кожного на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
17.          Відповідно до статті 1 Закону України «Про інформацію», інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
18.          Згідно з частиною другою статті 7 Закону України «Про інформацію», ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
19.          Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації».
20.          Відповідно до статті 1 цього Закону, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
21.          Частиною першою статті 2 Закону визначено, що метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
22.          За приписами статті 12 Закону, суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
23.          Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
24.          Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом (частина четверта статті 13 Закону).
25.          Розпорядники інформації зобов`язані, зокрема надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої статті 14 Закону).
26.          Згідно з вимогами частин першої, другої статті 19 Закону, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
27.          За змістом частин першої, другої статті 22 Закону, розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
28.           Згідно з частиною четвертою статті 22 Закону, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
VI. Позиція Верховного Суду
29.          Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
30.          Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем відмови відповідача у наданні інформації на його запит.
32.          Також встановлено, що в цьому запиті позивач просив про надання копій актів перевірок додержання ліцензійних умов по суб?єктам підприємницької діяльності.
33.          Водночас, відмовляючи у наданні запитуваної інформації, Держлікслужба повідомила позивача, що, згідно з частиною сьомою статті 17 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», витребування документів з ліцензійних справ здійснюється на підставі судового рішення.
34.          Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
35.          Встановлений статтею 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню.
36.          Крім цього, за приписами вказаного Закону, в спірних правовідносинах позивач є запитувачем інформації та наділений правом одержувати публічну інформацію, яка знаходиться у володінні відповідних розпорядників, а відповідач по справі - Держлікслужба є розпорядником інформації, відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 13 Закону, а тому остання має обов`язок надавати таку інформацію за відповідними запитами.
37.          Натомість, судами попередніх інстанцій встановлено, що у листі від 29 січня 2019 року № 836-001.1.1/004.0/17-19 Держлікслужба в порушення вимог частини четвертої статті 22 Закону не навела мотивованої підстави, вичерпний перелік яких міститься в статті 22 цього Закону, для відмови у задоволенні запиту на інформацію. Також відповідач не зазначив порядок оскарження відмови, а також по батькові особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації. В оспорюваному листі-відмові відповідач лише зазначив з посиланням на частині сьому статті 17 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», що витребування документів з ліцензійних справ здійснюється на підставі судового рішення. 
38.          Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що наведене свідчить про очевидну необґрунтованість цієї відмови та, відповідно, її протиправність.
39.          Водночас, Суд критично сприймає та вважає безпідставними доводи касаційної скарги з посиланням на статті 6, 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» про те, що запитувана інформація є службовою інформацією, тобто інформацією з обмеженим доступом з огляду на таке.
40.          Відповідно до частини першої статті 6 цього Закону, інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
41.          Згідно з частиною другою статті Закону, обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
42.          Статтею 9 Закону визначено, що, відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону, до службової може належати, зокрема інформація, що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.
43.          Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
44.          Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
45.          Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (частина сьома статті 6 Закону).
46.          Однак, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач не надав належних та допустимих доказів, які б підтверджували, що копії актів перевірок, як вид службової інформації, є внутрівідомчою службовою кореспонденцією; або, що інформація включена до переліку відомостей, які становлять  службову інформацію: або факту того, що запитуваній інформації присвоєно гриф «для службового користування», або,   пояснення, яким чином обмежено доступ до запитуваної інформації у відповіді на запит не зазначено.
47.          Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів про протиправність спірної відмови відповідача та враховує, що до матеріалів справи останнім не надано належних та допустимих доказів її правомірності.
48.          За цих обставин, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що правові підстави для відмови у наданні позивачу запитуваної інформації у відповідача були відсутні, у зв?язку з чим позов є таким, що підлягає задоволенню.
49.          Доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій та не приймаються Судом як належні, оскільки зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.
50.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та  апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
51.          Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
52.          За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
53.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VIІ. Судові витрати
54.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року залишити без задоволення.
2.          Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                  О. А. Губська

Судді                                                                                               А.Г. Загороднюк 

                                                                                                        О.В. Калашнікова