ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2020 року		Справа № 1.380.2019.002420 пров. № А/857/2776/20	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді                                        Попка Я.С.
суддів                                                             Сеника Р.П., Хобор Р.Б.
за участю секретаря судового засідання    Смолинця А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Київської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019року, ухвалене суддею Лунь З.І., 13:32:22 год., м. Львів, дата складання повного тексту рішення 13 грудня 2019 року, у справі за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Київської міської ради про зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

14.05.2019 позивач - Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до суду з позовом до Київської міської ради, в якому просить зобов`язати відповідача надати йому дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25 га).
РішеннямЛьвівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 рокупозов задоволено повністю. Зобов`язано Київську міську раду надати Представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві між вул.Мельникова та Реп`яховим яром у м.Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25 га).
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що між сучасною вулицею Мельникова та Реп`яховим яром у м.Києві знаходиться давнє єврейське кладовище (кіркут) - Лук`янівське єврейське кладовище, що є історичною та культурною цінністю. Оскільки складовими проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром , в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення є, зокрема, вивчення та аналіз обґрунтування необхідності створення або оголошення території історико-культурного призначення тощо, відтак розробка проекту землеустрою стане передумовою для подальшого визначення статусу зазначеної пам`ятки відповідно до законодавства України. Відтак, проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань, надання їм офіційного статусу пам`ятки, має передувати організація і встановлення меж їх території. Відповідачем не надано суду доказів на підтвердження виконання вимог нормативних актів, що стосується збереження місця давніх поховань та доказів належного розгляду заяви позивача від 29.03.2019 щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром .
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, вважаючи його постановленим з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, порушенням норм матеріального та процесуального права, Київська міська рада оскаржила його, подавши апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги апелянт вказує на те, що віднесення земель до категорій земель історико-культурного призначення проводиться в порядку, встановленому ст. 47 Закону України «Про землеустрій», якою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення.
Апелянт стверджує, що для замовлення проекту землеустрою щодо встановлення меж території історико-культурного призначення необхідно, насамперед, щоб давні поховання, на які вказує позивач, були визнані пам`яткою культурного значення та внесені як об`єкт культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. 
Апелянт вважає, що якщо в м.Києві знаходяться давні поховання в межах Стародавнього єврейського кладовища, розташованого між вулицями Мельникова та Реп`яховим яром, то дане кладовище спочатку необхідно було б зареєструвати як пам`ятку культурної спадщини, а вже потім розробляти проект землеустрою. 
Також зазначає, що вважати цю частину території об`єктом культурної спадщини відповідно до Міжурядової Угоди укладеної між урядами України та Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04.03.1994 некоректно, тому що відповідно до ч.2 ст.14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки повинен бути занесений до Переліку об`єктів культурної спадщини, після чого він набуває правового статусу щойно виявленого об`єкту культурної спадщини.
Отже, заявлені позовні вимоги про порушення прав позивача з боку Київської міської ради щодо ненадання дозволу на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25га) та висновок суду першої інстанції про їх задоволення, не відповідають нормам чинного законодавства.
Учасники справи на виклик апеляційного суду не прибули, що не перешкоджає розгляду справи відповідно до ч.2 ст.313 КАС України.
На підставі ч.4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з таких підстав.
Із змісту ст. 19 Конституції України вбачається, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Розглядаючи спір, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу правовідносин і закон, який їх регулює.
Встановлено, підтверджено матеріалами справи, що 12.02.2018 позивач скерував на адресу голови Київської міськдержадміністрації запит на інформацію, в якому просив надати інформацію про взяття на облік поховання єврейського кладовища по вул. Мельникова в м. Києві відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України».
У відповіді від 01.03.2018 №060-1669 на інформаційний запит Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу стосовно взяття на облік поховань єврейського кладовища по вул.Мельникова у м.Києві Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради повідомив, що єврейське кладовище на Лук`янівці було відкрите в 1894 році між сучасною вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром , питання взяття на облік поховань потребує ґрунтовних досліджень відповідними фахівцями для підготовки облікової документації, на сьогодні пропозиції та архівні матеріали щодо поховань не надавалися.
Відповідно до листа Міністерства культури України від 30.09.2013 та Протоколу Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 25.07.2013 розглянуто та взято до відома представлену замовником, Представництвом Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого РадянськогоСоюзу, та громадським комітетом для вшанування пам`яті жертв Бабиного Яру Технічну документацію про виконання проектно-пошукової роботи по встановленню історичних меж поховань братньої могили Бабиного Яру та Кирилівського, Єврейського, Мусульманського, Караїмського кладовищ у м.Києві. 
Також встановлено, що позивач звернувся до відповідача із заявою від 29.03.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром . 
При цьому, відповідач у відзиві на позовну заяву зазначає, що додатки до вказаної заяви не відповідають  ст.123 Земельного Кодексу України, а саме: план території сучасної місто забудови станом на 2008 рік з нанесеною територією кладовища станом на 1943, 1951, 1957 роки, м. Київ, вул. Мельникова - не може відповідати сучасним реаліям; фрагмент сучасного топографічого плану м. Києва 2008 року не є належним графічним матеріалом.
Водночас,    у відповіді Департаменту земельнихресурсів КМДА на заяву позивача від 29.03.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою жодним чином не йдеться про невідповідність заяви та доданих до неї графічних матеріалів  статті 123 ЗК України, натомість в цій відповіді містяться покликання на норми законодавства України у сфері землеустрою та ремарка, що Департамент не має заперечень щодо розроблення вказаної документаціїі зземлеустрою, її погодження та затвердження в установленому порядку.
Україна є стороною Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщинивід 16 листопада 1972 року. На виконання своїх міжнародних зобов`язань прийнято  Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року.
Статтею 1 розділу 1 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (Конвенцію ратифіковано Указом Президії Верховної Ради УРСР № 6673-ХІ від 04 жовтня 1988 року) визначено поняття «культурна спадщина», зокрема, ансамблі: групи ізольованих чи об`єднаних будівель, архітектура, єдність чи зв`язок з пейзажем яких є видатною універсальною цінністю з точки зору історії, мистецтва чи науки.
Згідно Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року, стороною якої є Україна, «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об`єкти, пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення, архітектурніансамблі, однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак.
Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04 березня 1994 року, - кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об`єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов`язаннящодовиконання умов даної Угоди.
Поняття «культурна спадщина», в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам`ятники, кладовища та меморіализагиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.
Відповідно до ч. 2ст. 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
Поняття земель історико-культурного призначення наводиться у ст.53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини.
Згідно п.2.3, 3.2, 3.5 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11 березня 2013 рокурегулюється облік виявлених об`єктів культурної спадщини і набуття ними правового статусу.
Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878; історія міста, зокрема, пов`язана з брацлавським хасидизмом - однією з течій в іудаїзмі.
Судом першої інстанції встановлено, що між сучасною вулицею Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві знаходиться давнє єврейське кладовище (кіркут) - Лук`янівське єврейське кладовище
Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном на підставі угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки від 04.03.1994 «Про охорону і збереження культурної спадщини» (далі - Угода) визнано юдейське кладовище у місті Києві в межах вул . Мельникова, Реп`яховим Яром та внесено до переліку пам`яток.
Відповідно до ст.3 Закону України «Про охоронукультурноїспадщини» органами управління у сфері охорони культурної спадщини є спеціально уповноважені органи, до яких віднесені органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.
Обов`язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог ч.5 ст.8, ч.2 ст.23, ст.31 Закону України «Про поховання та похоронну справу», покладено на органимісцевогосамоврядування та їх виконавчі органи.
Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року, органи місцевого самоврядування та державної влади зобов`язано: взяти на облікмісця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі і кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.
Однією із функцій землеустрою відповідно до п. «в» ч.1ст.2 Закону України «Про землеустрій» є встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів. 
Для організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення ст. 47 цього Закону передбачено виготовлення проектів землеустрою.
Враховуючи вище викладене колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскільки складовими проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром ,  в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення є, зокрема, вивчення та аналіз обґрунтування необхідності створення або оголошення території історико-культурного призначення тощо, відтак розробка проекту землеустрою стане передумовою для подальшого визначення статусу зазначеної пам`ятки відповідно до законодавства України.
Отже, проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій.
Також, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15.11.2018 у справі №813/3410/18, яке набрало законної сили,визнано протиправною бездіяльність Київської міської державної адміністрації щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.п. 2, 3 щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві; зобов`язано Київську міську державну адміністрацію виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України», в частині пп. 2, 3 щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві.
Як видно з матеріалів справи, бездіяльність Київської міської державної адміністрації щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.п. 2, 3 щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві спричинила порушення прав позивача, у справі, що розглядається.
У матеріалах справи відсутні будь-які докази на підтвердження виконання відповідачем вимог нормативних актів, що стосується збереження місця давніх поховань та доказів належного розгляду заяви позивача від 29.03.2019 щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром .
Таким чином, вимога позивача про зобов`язаннявідповідача надати дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м.Києві між вул.Мельникова та Реп`яховим яром у м.Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25 га)є обгрунтованою та правомірно задоволена судом першої інстанції.
У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. 
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Доводи скаржника зазначені в апеляційній скарзі та обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді, оскільки, оцінюючи наведені сторонами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи сторін були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі «Проніна проти України» (Рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006). Зокрема, у пункті 23 рішення Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об`єктивно і всебічно з`ясованих обставинах, а доводи апелянта на правомірність прийнятого рішення не впливають та висновків суду не спростовують.
Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.229, ст.ст. 243, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-  

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року у справі № 1.380.2019.002420 за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Київської міської ради про зобов`язання вчинити дії - без змін.   

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя	 	Я. С. Попко 	
судді	 	Р. П. Сеник 	
 	 	Р. Б. Хобор  	
Повне судове рішення складено 28.05.2020.