П О С Т А Н О В А
Іменем  України
 
26 лютого 2020 року           
м. Київ                                                                      
Справа 804/6183/17
Провадження № 11-171апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом члена територіальної громади м. Дніпра ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради (далі - Міськрада), Відділу Держгеокадастру у м. Дніпрі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - Держгеокадастр), третя особа - Приватне підприємство «Ромбус-Приват» (далі - ПП «Ромбус-Приват»), про визнання незаконними та скасування рішень
за касаційною скаргою члена територіальної громади ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року (судді Мельник В. В., Сафронова С. В., Чепурнов Д. В.), 
УСТАНОВИЛА: 
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила:
- визнати протиправними дії Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват»;
- зобов`язати Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011; 
- визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 21 вересня 2005 року № 297/30 про передачу ПП «Ромбус-Приват» земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») (далі - рішення Міськради від 21 вересня 2005 року); 
- визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 24 липня 2013 року № 24/37 «Про врегулювання питань, пов`язаних з використанням об`єктів нерухомого майна» (далі - рішення Міськради від 24 липня 2013 року). 
На обґрунтуванняпозовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що за адресою: АДРЕСА_1 , розташований об`єкт незавершеного будівництва - готельний комплекс «Парус».
За інформацією, одержаною з джерел публічної інформації, на цьому об`єкті у зв`язку з відкритим та безперешкодним доступом до нього населення міста траплялись непоодинокі випадки, що призводили до загибелі людей.
Рішенням Міськради від 21 вересня 2005 року ПП «Ромбуст-Приват» передано в оренду земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1, по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус»), а рішенням Міськради від 24 липня 2013 року подовжено термін завершення будівництва об`єкта по АДРЕСА_1 до 16 серпня 2020 року.
На інформаційний запит позивача до Міськради від 5 червня 2017 року про надання інформації щодо публікації проєктів вищезазначених рішень Міськради від розпорядника інформації відповідь заявнику не надходила. 
У зв`язку із цим член територіальної громади ОСОБА_1 вважає, що проєкти оскаржуваних рішень не було опубліковано Міськрадою у встановленому законом порядку, чим позбавлено територіальну громаду міста можливості, зокрема, висловити свою думку щодо прийнятих Міськрадою зазначених рішень. Таким чином, позивач стверджує про те, що ці рішення Міськради прийняті із порушенням вимог, встановлених чинним на момент їх прийняття законодавством, відповідно рішення мають бути визнані протиправними та скасовані.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 9 жовтня 2017 року позов задовольнив частково: 
- визнав протиправними дії Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват»; 
- визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 21 вересня 2005 року; 
- визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 24 липня 2013 року. 
В іншій частині позовних вимог відмовив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 28 березня 2018 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання протиправними та скасування рішень Міськради від 21 вересня 2005 року та від 24 липня 2013 року відмовив, оскільки позивачем не зазначалось, яким чином прийняття оскаржуваних рішень, зокрема в частині порушення, на думку ОСОБА_1 , порядку оприлюднення проєктів останніх, вплинуло на її права, інтереси чи свободи та яким саме чином зазначені процедурні порушення, у випадку їх наявності, вплинули або могли вплинути на прийняття Міськрадою оскаржуваних рішень, що викликало б необхідність безумовного скасування останніх для захисту прав позивачки.
Провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват», та зобов`язання Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011 - закрив.
Закриваючи провадження у справі в зазначеній частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що між ОСОБА_1 та ПП «Ромбус-Приват» існує спір щодо права оренди земельної ділянки, а тому такий спір належить розглядати за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального та матеріального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
На обґрунтування касаційної скарги  ОСОБА_1 , серед іншого, зазначила, що суд апеляційної інстанції протиправно закрив провадження у цій справі в частині її позовних вимог до Держгеокадастру, оскільки, на її думку, спірні правовідносини виникли внаслідок порушення порядку прийняття та оприлюднення рішення органу місцевого самоврядування та пов`язаної з ним реєстрацією договору оренди, а тому ця справа повинна вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 лютого 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки ОСОБА_1 оскаржує рішення суду апеляційної інстанції, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 лютого 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 березня 2019 року прийняла цю справу до розгляду та призначила її розгляд в порядку письмового провадження. 
7 червня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду  №  16/0/30-19, виданим на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді  Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 7 червня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенку О. Б.
На час розгляду справи відзивів на касаційну скаргу не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Як установлено судами і вбачається з матеріалів справи, Міськрада рішенням від 21 вересня 2005 року передала земельну ділянку площею 6,3760 га (кадастровий номер 1210100000:06:114:0011) в оренду строком на 25 років ПП «Ромбуст-Приват» по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») за адресою: АДРЕСА_1.
Рішенням Міськради від 24 липня 2013 року № 24/37 подовжено ПП «Ромбуст-Приват» термін завершення будівництва об`єкта по АДРЕСА_1 до 16 серпня 2020 року.
На інформаційний запит позивачки до Міськради від 5 червня 2017 року про надання інформації щодо публікації проєктів вищезазначених рішень Міськради від розпорядника інформації відповідь заявнику не надходила.
Позивачка звернулася до суду з позовом про визнання протиправними та скасування вказаних рішень Міськради, а також про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення до Державного земельного кадастру запису про реєстрацію договору оренди земельної ділянки та зобов`язання внести запис про припинення права оренди. 
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (туту і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті З КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно- правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Відповідно до частини першої статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (туту і далі - у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду першої інстанції; далі - ЦПК) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
Стаття 15 ЦК передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Земельний кодекс України (далі - ЗК) є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов`язків актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
Так, відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з частиною першою статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За статтею 122 ЗК вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
Статтею 80 ЗК установлено, що самостійними суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду, зокрема, з позовом про визнання протиправними та скасування рішення органу місцевого самоврядування від 21 вересня 2005 року про передачу ПП «Ромбуст-Приват» в оренду земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») та рішення від 24 липня 2013 року, яким продовжено термін завершення будівництва зазначеного об`єкта до 16 серпня 2020 року, що, на переконання позивачки, обмежує, зокрема, її інтерес як члена територіальної громади.
Отже, виник спір про цивільне право щодо користування орендованою земельною ділянкою, учасниками якого є ПП «Ромбуст-Приват» як орендар та Міськрада як орендодавець. Вимоги позивачки не стосуються захисту її прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.
З огляду на зміст позовної заяви, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК.
Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), від 4 вересня 2019 року у справі № 819/1003/18 (провадження № 11-353апп19).
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті б Конвенції.
Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження лише в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбуст-Приват», та зобов`язання Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди зазначеної земельної ділянки, не врахував, що позовні вимоги в частині визнання протиправними і скасування оскаржуваних рішень Міськради, незважаючи на участь у спорі органу місцевого самоврядування, не є публічно-правовими та не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За таких обставин постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, якою закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки та зобов`язання Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди зазначеної земельної ділянки, - підлягає залишенню без змін.
За нормами частини третьої статті З КАС у чинній редакції провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
На підставі частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суд апеляційної інстанції розглянув справу в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування рішень Міськради з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року із закриттям провадження у справі у цій частині.
За змістом частини третьої статті 354 КАС у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи.
За правилами частини першої статті 239 КАС якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.
Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу члена територіальної громади м. Дніпра ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування рішень Дніпровської міської ради від 21 вересня 2005 року № 297/30 про передачу Приватному підприємству «Ромбус-Приват» земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») та від 24 липня 2013 № 24/37 «Про врегулювання питань, пов`язаних з використанням об`єктів нерухомого майна» -скасувати, а провадження у справі закрити.
3. У решті судове рішення залишити без змін.
4. Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду цивільної юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	Л. М. Лобойко	
 	С. В. Бакуліна	Н. П. Лященко	
 	В. В. Британчук	В. В. Пророк	
 	М. І. Гриців	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	О. М. Ситнік	
 	Ж. М. Єленіна	О. С. Ткачук	
 	О. С. Золотніков	В. Ю. Уркевич	
 	 	О. Г. Яновська