ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
09 червня 2020 року           справа №360/363/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Казначеєв Е.Г., суддів Компанієць І.Д., Ястребової Л.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій  на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 р.  у справі  № 360/363/20 (головуючий І інстанції К.Є. Петросян)  за позовом   ОСОБА_1  до  Державної служби України з надзвичайних ситуацій  про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,-

                                                        ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з надзвичайних ситуацій  (далі - відповідач, ДСНС України), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив: визнати протиправною бездіяльність Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо невиплати ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту; зобов`язати Державну служби України з надзвичайних ситуацій виплатити ОСОБА_1 одноразову грошову допомогу, яка передбачена законодавством, у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 року пощовні вимоги задоволено частково, а саме суд: визнав протиправною бездіяльність Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо неприйняття рішення про призначення виплати ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту; зобов`язав Державну службу України з надзвичайних ситуацій прийняти рішення про виплату ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги, яка передбачена законодавством, у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Відповідач, не погодившись з судовим рішенням, звернувся з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове судове рішення, яким відмовити в задоволені  позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. 
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що  призначення та виплата одноразової грошової допомоги у разі настання інвалідності врегульовано спеціальним законодавством, яке передбачає обов`язкову умову - наявність коштів на зазначені цілі, а також черговість розгляду документів щодо призначення виплати одноразової грошової допомоги, у зв`язку із значною кількістю осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, які потребують такої виплати. Відповідно до ст.3, ч.1 ст.48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами на відповідний рік. Зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України, не вважаються бюджетними зобов`язаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються. Отже, призначення та виплату одноразової грошової допомоги врегульовано спеціальним законодавством, яке передбачає обов`язкову умову наявність коштів на зазначені цілі. Таким чином ДСНС не має права розглядати справу позивача та приймати відповідне рішення без фінансування із державного бюджету. Апелянт зазначає, що суд не може зобов`язати відповідача прийняти рішення про призначення та виплату одноразової допомоги за обставин, коли достеменно не встановлено, що всі подані документи належним чином оформлено, а всі етапи їх перевірки завершено. Апелянт зазначає, що ДСНС приймає на підставі поданих документів рішення щодо призначення одноразової грошової допомоги та надсилає його разом із документами підрозділу для видання наказу про виплату такої допомоги особам, які мають право на її отримання.
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
28.12.2018 наказом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області №421 відповідно до Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 № 593, ОСОБА_1 звільнено зі служби цивільного захисту  у відставку (із зняттям з військового обліку) за пунктами 173, 176 підпунктом 3 (за станом здоров`я) (а.с.12).
26.02.2019 Луганським комунальним закладом "Обласний центр медико-соціальної експертизи" ОСОБА_1 встановлено третю групу інвалідності з 19.02.2019 у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з проходженням служби (а.с.8-9).
Позивач в березні 2019 року звернувся до Головного управління ДСНС України в Луганській області та надав необхідні документи для виплати одноразової грошової допомоги, які були направлені до ДСНС України, що не заперечується сторонами у справі.
ГУ ДСНС в Луганській області  дотримано вимоги абзацу 1 пункту 6 Порядку №908 та направлено відповідні документи до Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
Державною службою України з надзвичайних ситуацій  належним чином оформлені матеріали справи ОСОБА_1 отримано 20.03.2019, що підтверджується листом ДСНС від 17.07.2019 №03-10115/201 та відзивом  відповідача (а.с.13-14, 26-37).
11.07.2019  позивач звернувся до відповідача на Урядову гарячу лінію з приводу невиплати йому одноразової грошової допомоги, на що отримав лист від 17.07.2019 №03-10115/201, яким Державна служба України з надзвичайних ситуацій повідомила позивача, що належно формлені матеріали справи ОСОБА_1 надійшли на адресу ДСНС України 20.03.2019. Центральна лікарсько-експертна комісія розглянула матеріали та встановила причинний зв`язок отриманої позивачем III групи інвалідності, однак через відсутність бюджетних асигнувань документи не виносились на розгляд відповідної комісії з призначення одноразової грошової допомоги, тому прийняття вказаного рішення буде здійснено у порядку черговості розгляду справ при наявності коштів на зазначені цілі (а.с.13-14). 
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 та 2  ст. 101 Кодексу цивільного захисту України, служба цивільного захисту - це державна служба особливого характеру, покликана забезпечувати пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідацію їх наслідків у мирний час та в особливий період.
Порядок проходження громадянами України служби цивільного захисту визначається цим Кодексом та положенням про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, що затверджується Кабінетом Міністрів України.
За приписами ч. 1  ст. 102 Кодексу цивільного захисту України, на службу цивільного захисту приймаються на конкурсній та контрактній основі громадяни України з повною загальною середньою освітою, які відповідають кваліфікаційним вимогам і здатні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров`я виконувати свій службовий обов`язок.
Відповідно до статті 115 Кодексу, Держава забезпечує соціальний та правовий захист осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, працівників органів управління та сил цивільного захисту і членів їхніх сімей відповідно до Конституції України, цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Відповідно частини 2 статті 118 Кодексу цивільного захисту України у разі травми або поранення, заподіяного особі рядового чи начальницького складу служби цивільного захисту під час виконання службових обов`язків, а також інвалідності, що настала у період проходження служби або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби, чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що стався у період проходження служби, пов`язаного з виконанням службових обов`язків, залежно від ступеня втрати працездатності такій особі виплачується одноразова грошова допомога у розмірі до п`ятирічного грошового забезпечення за останньою посадою у порядку та на умовах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 №593 відповідно до частини 2 статті 101 Кодексу цивільного захисту України затверджено Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу (далі - Положення № 593).
Пунктом 15 Положення встановлено склад осіб, які перебувають на службі цивільного захисту, який поділяється на рядовий і начальницький. Начальницький склад поділяється на молодший, середній, старший і вищий, яким присвоюються спеціальні звання.
На виконання статті 118 Кодексу Кабінет Міністрів України постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 908, затверджено «Порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту» (далі - Порядок № 908).
Відповідно до підпункту 2 пункту 2 Порядку № 908 особам рядового і начальницького складу у разі настання інвалідності в період проходження служби та особам, звільненим із служби, у разі настання інвалідності не пізніше ніж через три місяці після звільнення, а якщо інвалідність настала внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби, незалежно від строку, який минув після звільнення із служби у розмірі: 36-місячного грошового забезпечення - інвалідам III групи. 
Згідно з пунктом 3 Порядку № 908 розмір одноразової грошової допомоги визначається виходячи з окладу за спеціальним званням, відсоткової надбавки за вислугу років, посадового окладу за останньою посадою, яку займала особа рядового або начальницького складу на день загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання, установлення інвалідності, а особа, звільнена із служби, - на день звільнення.
Зазначений пункт визначає не лише загальний розмір допомоги, але й розмір допомоги звільнених осіб.
Приписами пункту 5 Порядку № 908 визначено, що для виплати одноразової грошової допомоги у разі травми або поранення, захворювання чи інвалідності особи, зазначені у пункті 2 цього Порядку, подають до підрозділу або його правонаступника такі документи: заяву про виплату одноразової грошової допомоги; довідку медико-соціальної експертної комісії про встановлення групи інвалідності або ступінь втрати працездатності разом з рішенням відповідної військово-медичної установи про визнання травми або поранення, захворювання; постанову центральної лікарсько-експертної комісії ДСНС про придатність до служби і причинно-наслідковий зв`язок травми або поранення, захворювання з виконанням службових обов`язків або проходженням служби; копію сторінок паспорта даними про прізвище, ім`я, по батькові та місце реєстрації; довідку про те, що їм не провадилися інші передбачені законами виплати у разі травми або поранення, захворювання чи настання інвалідності; копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера.
За приписами пункту 6 Порядку № 908 підрозділ подає ДСНС висновок щодо можливості виплати грошової допомоги, до якого додаються документи, зазначені в пунктах 4 і 5 цього Порядку, а також довідку про грошове забезпечення та копію документа, що свідчить про обставини загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання, захворювання чи нещасного випадку, який трапився з особою рядового або начальницького складу.
Служба приймає на підставі поданих документів рішення щодо призначення одноразової грошової допомоги та надсилає його разом із зазначеними документами підрозділу для видання наказу про виплату такої допомоги особам, які мають право на її отримання.
Одноразова грошова допомога виплачується не пізніше ніж протягом двох місяців з дня прийняття відповідного рішення у межах коштів, передбачених у державному бюджеті на такі цілі, шляхом її перерахування на рахунок в установі банку, відкритий отримувачем допомоги.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 908 особи, які мають право на отримання одноразової грошової допомоги можуть звернутися до підрозділу для її виплати протягом трьох років з дня загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи настання інвалідності; за наявності підстав для здійснення також інших передбачених законами виплат у зв`язку із загибеллю (смертю), травмою або пораненням, захворюванням чи інвалідністю осіб рядового або начальницького складу мають право лише на одну з таких виплат за їх вибором.
За приписами пункту 8 Порядку № 908 одноразова грошова допомога не виплачується, якщо загибель (смерть), травма або поранення, захворювання чи інвалідність: настали у зв`язку з вчиненням особою рядового або начальницького складу злочину чи адміністративного правопорушення або є наслідком вчинення дій у стані алкогольного сп`яніння чи у стані, зумовленому вживанням наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів, інших одурманювальних засобів; є наслідком умисного заподіяння особою рядового або начальницького складу собі тілесного ушкодження або здійснення самогубства чи замаху на самогубство, якщо зазначені дії не зумовлені хворобливим станом або доведенням її до самогубства.
Аналіз наведених норм дозволяє дійти висновку про те, що Порядок № 908 регламентує чіткий алгоритм та послідовність дій щодо призначення і виплати одноразової грошової допомоги.
Виходячи з приписів наведених норм відповідач, отримавши від підрозділу висновок щодо можливості виплати грошової допомоги з доданими до нього відповідними документами, зобов`язаний прийняти рішення щодо призначення позивачеві одноразової грошової допомоги та надіслати його разом із зазначеними документами підрозділу для видання наказу про виплату такої допомоги.
Матеріалами справи встановлено, що Комісія ДСНС з призначення одноразової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, документи, необхідні для вирішення питання щодо призначення позивачу вищезазначеної допомоги отримала, однак, рішення за зазначеними документами не приймала. Не прийняття вказаного рішення відповідачем обґрунтовується тільки відсутністю бюджетного фінансування.
Суд зазначає, що вищезазначеними нормами не передбачено, що рішення щодо призначення одноразової грошової допомоги приймається в залежності від наявності бюджетних асигнувань.
Суд не приймає посилання апелянта на положення п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 р. N 908 , оскільки наведеною нормою визначено порядок виплати, а не призначення одноразової грошової допомоги.
Отже, всупереч приписів Порядку Державна служба України з надзвичайних ситуацій не прийняла передбаченого рішення про призначення або відмову у призначенні одноразової грошової допомоги.
За унормуванням статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У рішеннях Європейського суду з прав людини «Кечко проти України» (заява № 63134/00, пункти 23, 26) та «Ромашов проти України» (заява № 67534/01, пункт 43) вказано про те, що реалізація особою права, яке пов`язано з отриманням бюджетних коштів, що базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань, тобто посилання органами державної влади на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов`язань, є безпідставними.
Зокрема, у справі «Кечко проти України» (заява № 63134/00) ЄСПЛ зауважив, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплати з державного бюджету, однак свідома відмова в цих виплатах не допускається, доки відповідні положення є чинними (пункт 23). У пункті 26 вказаного рішення зазначено, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань.
У рішеннях ЄСПЛ у справі «Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України» (заява № 70297/01) та у справі «Бакалов проти України» (заява № 14201/02) також зазначено, що відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету України, не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання (пункти 48 та 40 цих рішень відповідно).
В Рішенні від 27.11.2008 у справі № 1-37/2008 Конституційний Суд України вказав, що Закон про Державний бюджет України як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов`язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов`язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.
Визначенням статей 1, 3 Конституції України та принципів бюджетної системи (стаття 7 Кодексу) держава не може довільно відмовлятися від взятих на себе фінансових зобов`язань, передбачених законами, іншими нормативно-правовими актами, а повинна діяти ефективно і відповідально в межах чинного бюджетного законодавства (абзаци другий, третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення 27.11.2008 у справі № 1-37/2008).
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Законодавство, що визначає фінансові зобов`язання держави, має первинний характер, а бюджетне законодавство - похідний від нього характер.
Отже, відсутність належного фінансування, на що посилається апелянт, не може бути підставою для невжиття ним належних заходів для виконання вимог законодавства та відповідно невиконання покладених на суб`єкта владних повноважень обов`язків та свідчить про бездіяльність.
Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 09 грудня 2019 року у справі № 1740/1838/18.
З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку, що відповідач, не прийнявши рішення про призначення позивачеві одноразової грошової допомоги у зв`язку зі встановленням 3 групи інвалідності, допустив протиправну бездіяльність.
Також, суд зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання одноразової допомоги
Виходячи з обставин справи, позивачем виконано усі визначені законом умови, необхідні для одержання одноразової допомоги, а подані позивачем документи прийнятті відповідачем як належно оформлені.
Разом з цим, суд першої інстанції обираючи спосіб захисту порушеного права позивача шляхом зобов`язання відповідача прийняти рішення про виплату позивачу одноразової грошової допомоги, яка передбачена законодавством, у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, не врахував, що відповідно до положень п. 6 Порядку № 908, до повноважень відповідача належить прийняття рішення щодо призначення  одноразової  грошової допомоги, у той час як повноваження щодо прийняття рішення (наказу) про виплату такої допомоги належить підрозділу (органу,  підрозділу,  організації, установи, навчального  закладу,  в  якому особи рядового і начальницького складу проходили службу). 
З рахуванням викладено, суд вважає за необхідне змінити рішення суду першої інстанції з зобов`язання відповідача прийняти рішення про виплату позивачу одноразової грошової допомоги на зобов`язання прийняти рішення про призначення допомоги.
Суд не приймає посилання апелянта на те, що суд не може зобов`язати відповідача прийняти рішення про призначення одноразової допомоги за обставин, коли достеменно не встановлено, що всі подані документи належним чином оформлено, а всі етапи їх перевірки завершено, оскільки, як встановлено судом першої інстанції, підтверджується матеріалами справи та поясненнями відповідача у відзиві на позовну заяву та апеляційній скарзі, відповідачем було отримано та прийнято документи позивача як належно оформлені, отже, на вказаному етапі відповідач на  підставі поданих документів у відповідності до положень п. 6 Порядку № 908 повинен прийняти рішення щодо призначення  одноразової  грошової допомоги та надсилає його разом із  зазначеними  документами  підрозділу  для  видання  наказу про виплату такої допомоги особам, які мають право на її отримання.
Таким чином, суд першої інстанції по суті спір вирішив правильно, проте дійшов помилкового висновку в частині обраного способу захисту порушеного права, тому рішення суду першої інстанції підлягає зміні. В іншій частині рішення суду першої інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги в цій частині не спростовують висновків суду першої інстанції.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                             ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій  на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 р.  у справі  № 360/363/20 - задовольнити частково.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 р.  у справі  № 360/363/20 - змінити.
Змінити абзац 3 резолютивної частини рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 р.  у справі  № 360/363/20 слова «прийняти рішення про виплату» висловом «прийняти рішення про призначення».
В іншій частині рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 р.  у справі  № 360/363/20 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та не підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду.
Повне судове рішення складено та підписано колегією суддів 09 червня 2020 року.

Суддя-доповідач:                                                                   Е.Г. Казначеєв

Судді                                                                                      І.Д. Компанієць

                                                                                                Л.В. Ястребова