ПОСТАНОВА
Іменем України

23 квітня 2020 року 
Київ
справа №813/1790/18
адміністративне провадження №К/9901/18215/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №813/1790/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання незаконними і скасування постанов про накладення штрафу , провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Львівській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді Пліша М.А., суддів: Глушка І.В., Коваля Р.Й.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до головного управління Держпраці у Львівській області в якому просив визнати незаконними і скасувати постанови відповідача про накладення штрафу №13/01/127/2406-495 від 07.11.2017 у розмірі 480 000,00 грн та № 13/01/127/2406-494 від 07.11.2017 у розмірі 32 000,00 грн.
2. Позовна заява мотивована тим, що  07.11.2017 року відповідач виніс постанови про накладення штрафу №13/01/127/2406-495 та № 13/01/127/2406-494. Позивач вказані постанови вважає незаконними та такими, що підлягають скасуванню. Зазначав, що продавець магазину - ОСОБА_2 , надала перевіряючим пояснення, в яких повідомила, що вона стажує на посаду продавців двох осіб - ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з 18.10.2017 року. Проте, посадовими особами під час перевірки не було взято до уваги те, що 18.10.2017 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 прийшли в мазанин « ІНФОРМАЦІЯ_1» для можливого оформлення трудових відносин та взяли з собою паспорти. На момент проведення перевірки їхня робота мала ознайомлювальний характер з місцем праці та особливостями проведення перевірки. Вказав, що ОСОБА_2 ОСОБА_6 та ОСОБА_7 прийняті на роботу згідно належного порядку. Крім того, позивача не було повідомлено належним чином про розгляд справи щодо накладення штрафу, не роз`яснено права і обов`язки, не заслухано  та не досліджено докази, які він мав право подавати. 
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3.Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31 липня 2018 року у задоволені позовних вимог відмовлено.
4.Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що  в ході судового розгляду підтвердились факти вчинення позивачем порушень, за які його притягнуто до фінансової відповідальності та винесено оскаржувані постанови про накладення адміністративних штрафів. 
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2019 року скасовано рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31 липня 2018 року та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволені повністю. Визнано протиправними та скасовано постанову головного управління Держпраці у Львівській області №13/01/127/2406-495 від 07 листопада 2017 року та №13/01/127/2406-494 від 07 листопада 2017 року.
6.Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що відповідачем не було дотримано порядку розгляду справи, а відтак прийняті оскаржувані постанови про накладення штрафу слід визнати протиправними та їх скасувати.  
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Головне управління Держпраці у Львівській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишти в силі рішення суду першої інстанції.
8.Касаційна скарга обґрунтована тим, що порушення позивачем норм законодавства про працю достеменно встановлені судом першої інстанції та не спростовано апеляційним судом. 
Стосовно висновків суду апеляційної інстанції щодо порушення відповідачем процедури прийняття спірних постанов, касатор зазначив, що 01.11.2017 року повідомив позивача про розгляд справи, що відбувався 07.11.2017 року. Разом з тим, неодержання позивачем адресованої йому кореспонденції не може бути безумовним свідченням порушення Управлінням процедури виклику на розгляд справи, та як наслідок, протиправності оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
9.Верховний Суд ухвалою від 14 серпня 2019 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Львівській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2019 року.
10.Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11.  Наказом Головного управління Держпраці у Львівській області від 18.10.2017 № 1554-П інспектору праці - головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно правових актів у м. Львові Веліахмедову Б.З., та інспектору праці - головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість населення та інших нормативно правових актів у м. Львові Панчак Л.Є., та Довгун І.І., на підставі пп.6 п.5 Порядку за листом ГУ ДФС у Львівській області від 11.10.2017 № 5674/9/13-01-13-06-11 визначено в термін з 18.10.2017 по 19.10.2017 провести інспекційне відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, відпочинку, оплати праці у фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 : АДРЕСА_1 ; фактична адреса: АДРЕСА_2 ;  
АДРЕСА_3, АДРЕСА_4. 12 .18.10.2017 для здійснення інспекційного відвідування у фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 Головним управлінням Держпраці у Львівській області було видано направлення № 1519 на здійснення інспекційного відвідування у період з 18.10.2017 по 19.10.2017. За результатами такого інспекційного відвідування відповідачем складено акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування № 13-01-127-2406.
13.Відповідно до зазначеного акту перевірки, ГУ Держпраці у Львівській області встановлено наступні порушення позивачем:
- ч. 1 та 3 ст.24 КЗпП України, фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 , працівники допущені до роботи без укладення трудового договору оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого органу, та без повідомлення територіального органу ДФС про прийняття працівників на роботу, що передбачено постановою КМУ № 413;
- ч.6 ст.95КЗпП України, ст. 33 Закону України «Про оплату праці», згідно наданого штатного розпису від 31.12.2017, що вводиться в дію з 01.01.2017 ОСОБА_8 , на посаді продавця встановлений оклад 3200 грн. Згідно наданого штатного розпису від 30.06.2017, що вводиться в дію з 01.07.2017 ОСОБА_8 , на посаді продавця встановлений оклад 3300 грн. При огляді наданої розрахункової платіжної відомості № НЗП - 000006, що підтверджує виплату заробітної плати ОСОБА_8 , за червень 2017 року встановлено, що не проведено донарахування та оплати індексації даному працівникові за червень 2017 року;
- ч. 1 ст.115 КЗпП України, ч. 1 ст.24 Закону України «Про оплату праці», при огляді розрахунково-платіжних відомостей, що підтверджують виплату заробітної плати працівнику ОСОБА_8 , в період вересень 2016 - вересень 2017 року встановлено, що виплата заробітної плати за зазначений період часу проводилася одноразово.
14.07.11.2017 перший заступник начальника ГУ Держпраці у Львівській області Грицак О.О., на підставі акту перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування прийняла постанову № 13/01/127/2406-495 про накладення на ФО-П ОСОБА_1 , штрафу у розмірі 480 000 гривень та № 13/01/127/2406-494 про накладення на ФОП ОСОБА_1 , штрафу у розмірі 32 000 гривень.
15.ГУ Держпраці у Львівській області надіслало позивачу листа за № 11106/2/11-30, в якому було повідомлено, позивача про те, що розгляд справи відбудеться 07.11.2017 о 11:30 год., в приміщенні Головного управління Держпраці у Львівській області за адресою: м. Львів, пл. Міцкевича,8, 7 поверх, приймальня керівника.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
19. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
20. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
21. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.  
22. Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, підставою для скасування постанов про накладення відповідача про накладення штрафу №13/01/127/2406-495 від 07.11.2017 у розмірі 480 000,00 грн та № 13/01/127/2406-494 від 07.11.2017 у розмірі 32 000,00 грн. стало порушення ним порядку їх винесення. При цьому, факт наявності правопорушень, встановлених відповідачем під час інспекційної перевірки позивача, підтверджено судовим рішення суду першої інстанції та не ставився під сумнів апеляційним судом.
23. Таким чином, предметом розгляду суду касаційної інстанції у даній справі є дотримання відповідачем законодавчо встановленої процедури прийняття спірних постанов.
24. Судом апеляційної інстанції встановлено, що Акт перевірки позивача №13/01/127/2406 було складено та вручено представнику позивача 19.10.2017.
У відповідності до вимог п. 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 р. № 509 (далі - Порядок №509), штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками.
Штрафи можуть бути накладені, у тому числі, на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу.
25. Пунктами 3-8 Порядку №509 уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа).
Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.
У разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.
Про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
Справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.
Розгляд справи розпочинається з представлення уповноваженої посадової особи, яка її розглядає. Зазначена особа роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Під час розгляду справи заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішується питання щодо задоволення клопотання.
За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі акта, зазначеного в пункті 3 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.
26. Зазначені вище норми Порядку №509 передбачають право суб`єкта господарювання, стосовно якого розглядається справа про накладення штрафу, на його участь (в порядку самопредставництва або через представника) у розгляді такої справи шляхом його повідомлення  не пізніше, ніж за п`ять днів до дати розгляду. 
При цьому, розгляд справи за відсутності такого суб`єкта господарювання чи його представника може відбуватися лише у разі, коли такий суб`єкт належним чином повідомлений відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтованого клопотання про відкладення розгляду справи.
27. У касаційній скарзі заявник зазначає, що ним виконано обов`язок щодо належного повідомлення позивача про розгляд справи шляхом направлення на його адресу відповідного повідомлення рекомендованим листом з дотриманням п`ятиденного строку до дати розгляду справи.
28. З цього приводу суд апеляційної інстанції встановив, що згідно матеріалів справи ГУ Держпраці у Львівській області надіслало позивачу листа за № 11106/2/11-30, в якому повідомило позивача про те, що розгляд справи відбудеться 07.11.2017 о 11:30 год., в приміщенні Головного управління Держпраці у Львівській області за адресою: м. Львів, пл. Міцкевича,8, 7 поверх, приймальня керівника (а.с.40). 
При цьому у вказаному листі не зазначено конкретну дату його відправки, а мається лише вказівка про місяць та рік.
З огляду на це суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що відповідачем не дотримано строки повідомлення позивача про розгляд справи, бо такий розгляд призначено на 07.11.2017, а лист датовано листопадом 2017 року.
Крім того, цей лист вручено лише 15 листопада 2017 року, тобто вже після розгляду питання про накладення штрафів (вказане підтверджується роздруківкою з сайту ДП «Укрпошта», яку було надано до матеріалів справи).
Таким чином, позивач був позбавлений можливості захищати свої права при винесенні 07 листопада 2017 року спірних постанов, бо не був своєчасно повідомлений відповідачем про час та місце розгляду справи, а відтак позбавлений можливості надати пояснення та докази, які він вважав за необхідне для спростування доводів викладених в Акті перевірки.
29.          Як уже було зазначено вище, нормами Порядку № 509 встановлено  загальне правило, за яким справа повинна розглядатися за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. 
Уповноважена посадова особа вправі розпочати розгляд справи про накладення штрафу за умови встановлення факту повідомлення суб`єкта господарювання чи роботодавця про розгляд справи не пізніше ніж за п`ять днів до дати такого розгляду у один із способів, що передбачений пунктом 6 Порядку № 509.  Можливість розгляду справи без їх участі чітко обмежена наявністю інформації про повідомлення вказаних осіб відповідно до пункту 6 Порядку № 509 та відсутністю обґрунтованого клопотання про відкладення розгляду справи.
Посилання касатора на те, що неодержання позивачем адресованої йому кореспонденції не може бути безумовним свідченням порушення Управлінням процедури виклику на розгляд справи не звільняє відповідача від виконання обов`язку повідомити суб`єкта господарювання чи роботодавця про розгляд справи не пізніше ніж за п`ять днів до дати такого розгляду у один із способів, що передбачений пунктом 6 Порядку № 509 (зокрема, телефаксом чи телефонограмою).
30.          При цьому, приписами Порядку №509 встановлено обов`язок саме щодо повідомлення особи, стосовно якої розглядається справа, а не направлення на її адресу відповідного листа.
31.          Колегія суддів зазначає, що обраний відповідачем спосіб повідомлення позивача не є єдино можливим, а його використання не виключає можливості паралельного використання будь-якого іншого із передбачених пунктом 6 Порядку № 509 з метою належного доведення до відома позивача інформації про розгляд його справи.
32.          Разом з тим, як встановлено в ході судового розгляду та не спростовано касатором, Головним управлінням Держпраці у Львівській області не було вжито всіх можливих законодавчо передбачених заходів на виконання обов`язку щодо повідомлення позивача про розгляд справи про накладення на нього фінансових санкцій за порушення норм законодавства про працю.
З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що відповідачем не було дотримано порядку розгляду справи.
При цьому, Верховний Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
33. У відповідності до приписів статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, чи прийнято оскаржуване рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Разом з тим, скасовуючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції не досліджував жодного із зазначених критеріїв, а обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, чим, фактично, вдався до надмірного формалізму в застосуванні правових норм, залишивши поза увагою зміст та суть спірних правовідносин.
При цьому, колегія суддів наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
34. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
35.          В контексті викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що порушення відповідачем законодавчо встановлених вимог щодо повідомлення позивача про розгляд питання щодо накладення на нього фінансових санкцій у вигляді штрафів у значному розмірі (480 000,00 грн. та 32 000,00 грн.) потягло за собою порушення права позивача надавати пояснення щодо суті правопорушень, подавати відповідні докази на підтвердження своєї позиції та скористатися правовою допомогою.
На думку колегії суддів Верховного Суду, таке порушення могло вплинути на кінцевий результат розгляду відповідачем питання про притягнення позивача до відповідальності, а тому, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що встановлений в ході судового розгляду справи факт недотримання ГУ Держпраці у Львівській області законодавчо встановлених вимог щодо належного повідомлення є самостійною підставою для визнання протиправними та скасування постанов  про накладення штрафу №13/01/127/2406-495 від 07.11.2017 та № 13/01/127/2406-494 від 07.11.2017.
36. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
38. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
39. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області - залишити без задоволення.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2019 року по справі №813/1790/18 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій