ПОСТАНОВА
Іменем України

02 квітня 2020 року 
Київ
справа №820/3534/16
адміністративне провадження №К/9901/11795/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Дашутіна І.В., 
суддів  Шишова О.О. Яковенка  М.М.

розглянув в попередньому  судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства «Харківський метрополітен» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019 у складі колегії суддів: Подобайло З.Г. (головуючого), Григорова А.М., Шевцової Н.В. у справі № 820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції у Харківській області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.          Комунальне підприємство «Харківський метрополітен» (далі - позивач,  КП  «Харківський метрополітен») звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило скасувати пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції у Харківській області від 13 травня 2016 року №20-06-25-14/3405 про розгляд питання щодо притягнення працівників позивача, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
2. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року позов задоволено. 
2.1. Скасовано пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції у Харківській області від 13 травня 2016 року №20-06-25-14/3405 про розгляд питання притягнення працівників КП «Харківський метрополітен», винних у зазначених порушеннях до встановленої законом відповідальності.
3. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
4. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року касаційну скаргу Комунального підприємства «Харківський метрополітен» задоволено частково. 
4.1. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2017 року скасовано. 
4.2. Справу за позовом КП «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року та прийнято нове рішення, яким в задоволенні позову  відмовлено.
6.  Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 
6.1. Державною фінансовою інспекцією в Харківській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КП «Харківський метрополітен» за період з 01 січня 2013 року по 31 грудня 2015 року, за результатами якої складено акт від 04 квітня 2016 року № 0612/2, підписаний відповідачем із запереченнями, викладеними в листі від 10 травня 2016 року № 20-06-25-14/3301.
6.2. З метою усунення виявлених порушень 13 травня 2016 року Державною фінансовою інспекцією прийнято вимогу №20-06-25-14/3405, у пункті  1 якої запропоновано позивачу усунути виявлені порушення законодавства в установленому  законом  порядку, а в пункту  2  -  розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої  законом  відповідальності.
7. Вважаючи протиправним пункт 2 зазначеної вимоги, як такий, що не спрямований на коригування роботи позивача та приведення її у відповідність з вимогами законодавства, оскільки на працівників КП «Харківський метрополітен» не може бути покладена відповідальність за шкоду, яка допущена іншою особою, позивач просив його скасувати, у зв`язку із чим звернувся до суду з адміністративним позовом.
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що  в акті перевірки зазначено, що порушення виникли внаслідок недостатнього контролю з боку працівників метрополітену, які відповідно з пунктом 2 вимоги повинні бути притягнуті до відповідальності, проте відповідачем чітко не зазначено в вимозі, які саме порушення законодавства необхідно усунути та не з`ясовано, який саме вид відповідальності слід застосувати.
9. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове  рішення про відмову  в  задоволенні  позову  суд апеляційної інстанції виходив  з того, що відповідно до норм чинного законодавства органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. 
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
10.          Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій та залишити в  силі рішення  суду першої інстанції.
11.          Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що судом апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваного судового рішення неправильно застосовано норми матеріального права і порушено норми процесуального права.
11.1. Скаржник наголошує, що судом апеляційної інстанції дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки на  думку скаржника питання про притягнення  до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях не є усуненням  виявлених порушень законодавства, тому  не може  міститись у  вимозі, яка є обов`язковою  до виконання і  має чітко обмежене коло питань, які  можуть в ній міститись. Крім  того скаржником зазначено, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу на ту  обставину, що  спірна  вимога  винесена  на  підставі акту  ревізії, в якому зазначено про порушення вимог статті 9 Закону України «Про бухгалтерський  облік та  фінансову  звітність в  Україні» з боку  контрагентів, тоді як  вказав, що зазначені  порушення  допущення саме  з вини  працівники  метрополітену.
12. Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення  без змін.
12.1. На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржуване судове рішення суду  апеляційної інстанції ухвалено на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
13. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення №499). Вказані положення застосовуються в редакції станом на момент спірних правовідносин.
14. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
15. Згідно із статтею 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
16. Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 4 п. 4 Положення №499).
17. Пунктом 6 Положення №499 передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).
18. Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).
19. Згідно із частиною 2 статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
20. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
21. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.
22. Як  вбачається  з матеріалів  справи та  встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання п. 1.3.4.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Харківській області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Харківський метрополітен» за період з 01.01.2013 по 31.12.2015 року, за результатами якої складено акт ревізії від 04.04.2016 №06-12/2, який підписано посадовими особами КП «Харківський метрополітен» із запереченнями, які не підтвердилися.
23. В ході ревізії, згідно з пунктом 12 статті  10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та пункту 26 постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією її територіальними органами» (далі - Порядок №550) з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, що контролюється Держфінінспекціями проведені зустрічні звірки у суб`єктів господарювання, які мали розрахунки з КП «Харківський метрополітен».
24. Зустрічні звірки проводилися шляхом документального і фактичного дослідження виду, обсягу операцій, проведених між суб`єктами господарювання та об`єктом контролю - КП «Харківський метрополітен», За результатами проведених зустрічних звірок у підрядниках (субпідрядниках) встановлено ряд порушень, які на теперішній час не відшкодовані.
25. З метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення у подальшому, керуючись пунктом 1 частини 1 статті 7, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону №2939 та підпункту 15 пункту 6, пункту 7 Положення про державну фінансову інспекцію України, затвердженої постановою Кабінету міністрів України від 06.08.2014 №310, пунктом 46, 49-50, 52 Порядку №550, Держфінінспекція в Харківській області на адресу КП  «Харківський метрополітен» направлено письмову вимогу щодо усунення порушень законодавства від 13.05.2016 №20-06-25-14/3405.
26. Пунктом 3 описової частини вимоги від 13.05.2016 №20-06-25-14/3405 встановлені порушення щодо правильності визначення завищення вартості та обсягів виконаних ремонтних робіт підрядними організаціями на загальну суму 734  987,80  грн., внаслідок допущеного порушення КП «Харківський метрополітен» завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.
27. Проведеними в ході ревізії КП «Харківський метрополітен» зустрічними звірками встановлено, що не всі підрядники (субпідрядники) підтвердили витрати по актах виконаних робіт форми КБ-2в, підписаних та оплачених КП  «Харківський метрополітен» в повному обсязі, що призвело до завищення вартості та обсягів виконаних ремонтних робіт підрядними організаціями, внаслідок чого КП «Харківський метрополітен» завдано матеріальної шкоди (збитків), про що зазначено в акті ревізії фінансово-господарської діяльності КП «Харківський метрополітен» та в п.3 описової частини вимоги про усунення порушень направленої на адресу об`єкту контролю.
28. Під час приймання КП «Харківський метрополітен» ремонтно-будівельних робіт, акти приймання виконаних підрядних робіт форми №КБ-2в підписувалися посадовими особами підрядників та КП «Харківський метрополітен».
29. Також, з метою посилення контролю за використанням комунального майна, запобігання непродуктивним фінансовим витратам, а також для упорядкування організації договірної роботи на КП «Харківський метрополітен» протягом періоду, що підлягав ревізії, діяли накази від 19.12.2011 №534 (зі змінами від 25.07.2012 №313), від 07.06.2013 №238, від 21.06.2013 №259, від 17.10.2014 №512 «Про організацію та контроль закупівель товарів, робіт та послуг на КП  «Харківський метрополітен». Вказаними наказами створена постійно діюча комісія щодо розгляду матеріалів по укладанню господарських договорів на підприємстві, затверджене Положення про постійно діючу комісію щодо розгляду матеріалів по укладанню господарських договорів на КП «Харківський метрополітен» та Інструкція про порядок укладання, облік та зберігання договорів на КП «Харківський метрополітен».
30. Відповідно до вказаних наказів КП  «Харківський метрополітен» відповідальними особами за виконання умов договорів призначено керівників структурних підрозділів - ініціаторів укладання договорів, якими візувалися акти виконаних робіт.
31. Згідно із вимог п.3.3.1 ДБНД. 1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва», затверджених Державним комітетом будівництва, архітектури та житлової політики України від 27.08.2000 №174 (далі - ДБН Д. 1.1-1-2000, чинний до 01.01.2014) та п.3.15 ДСТУ БД. 1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 (далі - ДСТУ БД. 1.1-1:2013, чинний з 01.01.2014) договірна ціна - це кошторис вартості підрядних робіт.
32. Пунктом 99 «Загальних умов складання та виконання договорів підряду в капітальному будівництві», затверджених постановою Кабінету міністрів України від 01.08.2005 №668 та обов`язкових для врахування при складанні та виконанні договорів підряду, розрахунки за виконані роботи проводяться по обсягах виконаних робіт та їх вартості.
33. Також, згідно вимог розділів 6.2 та 6.3. ДСТУ БД. 1.1-1:2013 та офіційних роз`яснень Мінрегіонбуду України всі витрати, які включаються до актів форми КБ-2в та, як наслідок формують вартість робіт, повинні підтверджуватись замовнику з боку підрядника первинними документами (наприклад, видаткові накладні на матеріали, калькуляції на формування вартості виготовлених матеріалів та машино-годин експлуатуємих машин і механізмів, витрати на відрядження тощо).
34. Згідно із наказом Мінрегіонбуду України від 04.12.2009 №554 «Про затвердження примірних форм первинних документів з обліку в будівництві» (чинний до 01.01.2014) та ДСТУ БД. 1.1-1:2013 (чинний з 01.01.2014) акти приймання виконаних підрядних робіт форми №КБ-2в є первинними звітними документами бухгалтерського обліку, що відображають вартість та обсяги робіт. 
35. Згідно з пунктом 8 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», особи, що підписують акти приймання виконаних підрядних робіт несуть відповідальність за недостовірність відображення даних в первинних документах бухгалтерського обліку.
36. Враховуючи вищезазначене, посадові особи КП «Харківський метрополітен», які підписували акти приймання виконаних підрядних робіт та особи, які були призначені наказом генерального директора метрополітену відповідальними за виконання умов договорів та якими візувалися акти виконаних робіт несуть відповідальність за недостовірність відображення даних в первинних документах бухгалтерського обліку (актах виконаних робіт ф. КБ-2в) відповідно до вимог пункту 8 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні».
37. Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
38. В акті ревізії від 04.04.2016 №06-12/2 зазначено відповідальних осіб з боку яких допущено недостатній контроль при здійсненні господарських операцій, а саме начальник служби непрофільних доходів ОСОБА_1 , начальника відділу непрофільних доходів ОСОБА_2 , начальника відділу з підготовки виробництва служби електропостачання Конопленка М.І. , заступника генерального директора з фінансів ОСОБА_4 , головного інженера служби електрорухомого складу Цибулько О.П. , начальника служби руху Мотенко В.П. , начальника служби автоматики телемеханіки та зв`язку Броннікова К.В. , начальника відділу воєнізованої охорони Чепуріна O. І., начальника дистанції колії Калуша В.В. , начальника електромеханічної служби Карачевцева О.В. , начальника відділу матеріально технічного постачання Почепецького С.С. , водії ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 .
39. Відповідно до пункту 15 статті 10 Закону №2939-ХІІ, органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
40. Також згідно із пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.
41. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
42.   Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати відповідний державний фінансовий контроль і в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
43.  Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.  
44. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
45. Так  у   справі, що розглядається, оскаржено пункт 2 вимоги від 13 травня 2016 року№20-06-25-14/3405, в якій Державна фінансова інспекція в Харківській  області  вимагала від позивача розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених в акті порушеннях, до встановленої  законом  відповідальності.
46.  Оскільки у ході судового розгляду справи позивачем не доведено внесення до акта ревізії недостовірних і неправдивих відомостей, та як наслідок, хибність висновків такої ревізії, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність правових підстав для визнання протиправною та скасування оскаржуваного пункту  вимоги.
47.  Також Верховний Суд вважає, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. 
48. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів  статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.
49. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.
50. З огляду на встановлені судом апеляційної  інстанції обставини, доводи КП  «Харківський метрополітен» про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального не знайшли свого підтвердження.
51. Аргументи касаційної скарги про неправильність зробленого судом  апеляційної інстанції висновку є безпідставними, оскільки зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин, що не узгоджується з приписами  статті 341 КАС України.
52. Враховуючи  викладене, суд  касаційної інстанції погоджується з  висновком суду апеляційної інстанції, що позовні вимоги про визнання протиправним та скасування пункту  2 вимоги Державної фінансової інспекції в Харківській області від 13 травня 2016 року №20-06-25-14/3405 є безпідставними та необґрунтованими.
53. За таких обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для  задоволення  позову.
54. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
55. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду апеляційної інстанцій - залишенню без змін.
56. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
57. Касаційну скаргу Комунального підприємства «Харківський метрополітен» залишити без задоволення. 
58. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019 у справі №820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції у Харківській області про визнання протиправним та скасування вимоги - залишити без змін.
59. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Cуддя-доповідач                                                                                                 І.В. Дашутін

Судді                                                                                                                  О.О. Шишов
                                                                                
                                                                                                                  М.М. Яковенко