ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2020 року 
Київ
справа №160/9698/19
адміністративне провадження №К/9901/542/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур   О.В., Уханенка   С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №160/9698/19
за позовом державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним і скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2019   року, постановлену в складі головуючого судді Захарчук-Борисенко Н.В., і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019   року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Чепурнова Д.В., суддів Сафронової С.В., Мельника В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1.          Державний реєстратор - приватний нотаріус Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач) із вимогами: визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 29.07.2019 №2291/5 щодо тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (після одруження - ОСОБА_1 ) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
2.          08 жовтня 2019 року до суду першої інстанції від державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 . надійшла заява про забезпечення позову, в якій позивачка просить суд зупинити дію пункту 1 наказу Міністерства юстиції України від 29.07.2019 №2291/5 про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (після одруження - ОСОБА_1 ) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) рік.
3.          Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09   жовтня 2019 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову задоволено. Зупинено дію пункту 1 наказу Міністерства юстиції України від 29.07.2019 №2291/5 про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (після одруження - ОСОБА_1 ) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) рік.
4.          Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що у цій адміністративній справі позивачкою оскаржується наказ Міністерства юстиції України від 29.07.2019 №2291/5, якими їй заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Водночас шляхом прийняття відповідачем оскаржуваного наказу порушено гарантоване Конституцією України право позивачки на працю, оскільки її діяльність як приватного нотаріуса, пов`язана з доступом до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Таким чином, на думку суду першої інстанції, позивачку позбавлено можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності.
5.          Також суд першої інстанції звернув увагу, що нотаріальна діяльність є єдиним джерелом доходу позивачки. На її утриманні перебувають батьки та рідний брат.
6.          Заходи забезпечення адміністративного позову, про які у заяві просить позивачка, відповідають предмету адміністративного позову та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані лише на збереження існуючого становища до винесення остаточного рішення в справі.
7.          Не погоджуючись з указаним рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.
8.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року апеляційну скаргу Міністерства юстиції України   залишено без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року - без змін.
9.          Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу до набрання законної сили рішенням суду в цій справі.
10.          Також суд апеляційної інстанції наголосив, що задоволення клопотання у вказаний спосіб є співмірним заявленим позовним вимогам. У цьому випадку, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майновим наслідкам заборони відповідачу здійснювати певні дії.
ІI. Провадження в суді касаційної інстанції
11.          Уважаючи судові рішення судів попередніх інстанцій ухваленими із порушенням вимог процесуального закону, Міністерство юстиції України подало касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та постановити нове рішення про відмову в задоволенні заяви позивачки про забезпечення адміністративного позову.
12.          На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що оскаржуваним наказом Міністерства юстиції України від 29.07.2019 №2291/5 було тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (після одруження - ОСОБА_1 ) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) рік. Наслідком зупинення судом першої інстанції дії вказаного наказу є відновлення доступу позивачки до вказаного Державного реєстру. Такий же наслідок буде мати місце і після набрання законної сили судовим рішенням у випадку задоволення позовних вимог. 
13.          Отже, застосований судом першої інстанції захід забезпечення позову, на думку скаржника, призвів до відновлення прав позивачки як державного реєстратора на вчинення реєстраційних дій за відсутності рішення суду, яке набрало законної сили, про визнання протиправним і скасування оскаржуваного наказу. Фактично, суд першої інстанції, задовольняючи заяву позивачки про забезпечення позову, вирішив справу по суті.
14.          Скаржник також наголошує, що позивачка жодним чином не позбавлена права на працю, оскільки має право здійснювати нотаріальну діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації нерухомого майна.
15.          За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2020 року касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів у складі: Саприкіної І.В. (судді-доповідача), Берназюка Я.Ю., Кравчука В.М.
16.          Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2020 року задоволено заяви судді-доповідача Саприкіної І.В., суддів Берназюка Я.Ю. і Кравчука В.М. про самовідвід. 
17.          За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 січня 2020 року касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів у складі: Радишевської О.Р. (судді-доповідача), Кашпур О.В., Уханенка С.А.
18.          Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
19.          Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
ІIІ. Джерела права й акти їхнього застосування
20.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.          08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) внесені зміни.
22.          Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
23.          Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
24.          Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1)   невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2)   очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
25.          Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
26.          Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
27.          Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1)   зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2)   забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4)   забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5)   зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
28.          Згідно з частиною другою статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен ураховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
29.          Не допускається забезпечення позову шляхом: 1) зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів і встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії; 2)   зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, встановлення заборони або обов`язку вчиняти певні дії уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку; 3)   зупинення рішень уповноваженого центрального органу з питань цивільної авіації щодо призупинення дії або анулювання сертифікатів, схвалень, допусків; 4)   зупинення рішень Національного банку України, актів Національного банку України, а також встановлення для Національного банку України заборони або обов`язку вчиняти певні дії; 5)   зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони, або обов`язку вчиняти дії, що випливають із такого рішення (частина третя статті 151 КАС України).
30.          Відповідно до статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів із дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
31.          Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.
32.          У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень і доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.
33.          Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково.
34.          Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу.
35.          В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання. Суд може також зазначити порядок виконання ухвали про забезпечення позову.
36.          Ухвалу про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.
37.          Оскарження ухвали про скасування забезпечення позову або про заміну одного заходу забезпечення позову іншим зупиняє виконання цієї ухвали.
38.          Статтею 46-1 Закону України від 02 вересня 1993 року №3425-XII «Про нотаріат» (далі - Закон №3425-XII) установлено, що нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов`язково використовує відомості єдиних і державних реєстрів шляхом безпосереднього доступу до них.
39.          Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов`язково використовує відомості Єдиного державного демографічного реєстру, а також Державного реєстру актів цивільного стану громадян, Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців і громадських формувань, інших єдиних і державних реєстрів, що функціонують у системі Міністерства юстиції України.
40.          Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій із нерухомим майном, об`єктом незавершеного будівництва обов`язково використовує також відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру.
41.          Інформація з єдиних і державних реєстрів, отримана нотаріусом під час вчинення нотаріальних дій, залишається у відповідній справі державної нотаріальної контори чи приватного нотаріуса.
42.          Користування єдиними та державними реєстрами здійснюється безпосередньо нотаріусом, який вчиняє відповідну нотаріальну дію.
43.          Пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закон України від 1 липня 2004   року «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV) передбачено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
44.          Відповідно до абзацу 3 частини третьої статті 37-1 Закон №1952-IV у разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб`єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора, акредитованого суб`єкта державної реєстрації прав.
IV. Позиція Верховного Суду
45.          Суд наголошує на тому, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, установити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якої можливо запобігти.
46.          Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими вимогами. Суд також повинен ураховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
47.          Відповідно до частини шостої статті 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
48.          Отже, ухвала про забезпечення позову повинна бути судом умотивована із зазначенням: 1) висновків про існування: обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; 2) у чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.
49.          При розгляді заяви про забезпечення позову суд повинен з урахуванням доказів, наданих заявником на підтвердження своїх доводів, пересвідчитися зокрема в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, яка звернулася з такою заявою, позовним вимогам.
50.          Таким чином, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог і бути співмірними з позовними вимогами.
51.          Як убачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивачка звернулася до суду першої інстанції із заявою про вжиття заходів забезпечення позову як приватний нотаріус у зв`язку з прийняттям відповідачем наказу від 29.07.2019 №2291/5 щодо тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (після одруження - ОСОБА_1 ) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
52.          На обґрунтування поданої заяви позивачка указала про те, що дія оскаржуваного наказу фактично заподіює шкоди її правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі. Захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заходів забезпечення. Для їхнього відновлення необхідно буде докласти значних зусиль і витрат, а розгляд заявлених її позовних вимог в цій адміністративній справі взагалі втратить будь-який сенс. 
53.          Так, невжиття заходів забезпечення позову у вигляду зупинення дії оскаржуваного наказу вже має несприятливі наслідки для позивачки, оскільки суттєво впливає на професійну репутації, позбавляють засобів до існування.
54.          Суд першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву позивачки, виходив із того, що шляхом видачі оскаржуваного наказу позивачка фактично позбавлена можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності. Водночас нотаріальна діяльність є єдиним джерелом її доходу. На її утриманні перебувають батьки та рідний брат.
55.          У касаційній скарзі скаржником зазначено, що суди не мають права вживати такі заходи забезпечення позову, які б фактично задовольняли позовні вимоги.
56.          Суд погоджується з такими доводами касаційної скарги, оскільки позивачем заявлено позовну вимогу про скасування наказу Міністерства юстиції України від 29.07.2019 №2291/5 «Про тимчасове блокування доступу державного державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», виданого відповідачем у межах повноважень, дія якого обмежена в часі, а застосованими заходами забезпечення такого позову виступає зупинення дії оскаржуваного наказу про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (після одруження - ОСОБА_1 ) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що фактично указує на вирішення частини позовних вимог в адміністративному спорі по суті з огляду на тимчасовий характер цього наказу відповідача (строк дії - 1 (один) рік).
57.          Також Суд уважає, що у випадку застосування тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, державні реєстратори не позбавлені права на працю та мають право здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців, що спростовує доводи стосовно фактичного позбавлення відповідачем можливості отримання позивачкою доходу від своєї професійної діяльності.
58.          Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 12 лютого 2012 року в справі №824/902/19-а, від 21 листопада 2019 року в справі №420/1065/19, від 01 жовтня 2019 року в справі №420/912/19, від 19 червня 2018 року в справі №826/9263/17.
59.          Ураховуючи викладене, Суд уважає, що зазначені позивачкою у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України. Зміст оскаржуваних судових рішень свідчить, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву, не навели жодних обґрунтованих мотивів, із яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивачки до ухвалення рішення в адміністративній справі, для відновлення яких необхідно буде докласти значних зусиль.
60.          Обставин щодо того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду в справі, не встановлено.
61.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
62.          Таким чином, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову. Оскільки судами першої та апеляційної інстанції були порушені норми процесуального права, оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню.
ІV. Судові витрати
63.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
64.          Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
65.          Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
66.          Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09   жовтня 2019 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року скасувати.
67.          Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову.
68.          Судові витрати не розподіляються.
69.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко