ПОСТАНОВА
Іменем України

29 квітня 2020 року 
Київ
справа №812/1552/17
касаційне провадження №К/9901/25312/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Бевзенка В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Луганській області на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 (головуючий суддя: Чернявська Т.І.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018 (головуючий суддя: Геращенко І.В., Сіваченко І.В, Шишов О.О.) у справі №812/1552/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області про визнання протиправною відмову та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Луганській області або відповідач), в якому просив:
визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Луганській області, оформлену листом від 21.07.2017 №М-1831/0-1426/6-17, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Ліснополянській сільській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства; 
зобов`язати відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Ліснополянській сільській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач відмовив йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність з підстав, що не передбачені законодавством, зокрема, у зв`язку з невключенням її до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Луганської області у поточному кварталі. На переконання позивача, така підстава для відмови не передбачена Земельним кодексом України (далі - ЗК України), іншими законами, та суперечить статті 14 Конституції України, згідно з якою право власності на землю гарантується, і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а також норм ЗК України.
Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 23.11.2017, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018, адміністративний позов задоволено частково:
визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Луганській області, викладену в листі від 21.07.2017 за № М-1831/0-1426/6-17, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Ліснополянській сільській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства;
зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Луганській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 04.07.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Ліснополянській сільській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з яким повністю погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмова відповідача не містить жодної з визначених законодавцем підстав для відмови у наданні особі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність. Суди попередніх інстанцій відзначили, що Стратегія удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 (далі - Стратегія), не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права, а лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє. Крім того, суди попередніх інстанцій встановили, що у зв`язку із затвердженням зазначеної Стратегії будь-які зміни до   земельного законодавства не вносились, а перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався. Не залишили поза увагою суди попередніх інстанцій і ту обставину, що єдиною формою рішення, що приймається ГУ Держгеокадастру у Луганській області при реалізації повноважень щодо розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності в порядку, визначеному чинним законодавством, на території Луганської області, у тому числі при розгляді заяв про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, є наказ. Відтак лист від 21.07.2017 за №М-1831/0-1426/6-17 про відмову у надані позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства ні за формою, ні за змістом не відповідає вимогам законодавства. За встановлених у справі обставин щодо неналежного розгляду відповідачем питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність суди дійшли висновку, що належним способом захисту порушених прав позивача спірними правовідносинами є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Луганській області повторно розглянути це питання.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник зазначає, що з моменту набрання Постановою Уряду №413 чинності, надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність та відповідно передача її у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації може здійснюватися лише відповідно до переліків земельних ділянок, які пропонується передавати у поточному кварталі, а отже підстави для відмови є законними. 
Ухвалою Верховного Суду від 01.03.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 19.07.2019 визначений новий склад суду.
Позивач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, 04.07.2017 позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Ліснополянській сільській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства. 
Разом із заявою позивач також подав графічні матеріали - викопіювання з кадастрової карти із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, копію паспорту та ідентифікаційного номера.
Листом від 21.07.2017 №М-1831/0-1426/6-17 ГУ Держгеокадастру у Луганській області повідомило позивача про те, що Урядом було запроваджено Стратегію, відповідно до якої Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні, зокрема, щоквартально формувати перелік земельних ділянок та надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою і передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків. Відтак, враховуючи вимоги Стратегії, ГУ Держгеокадастру у Луганській області здійснює передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації на відповідній території області, а саме: 25 % від площі земельних ділянок, право оренди на яку було продано у кварталі, що передував поточному кварталу. У першому кварталі продаж права оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на території Луганської області не відбувався, а тому у ГУ Держгеокадастру не має підстав для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність.
Одночасно відповідач повідомив ОСОБА_1 про те, що оприлюднення переліку земельних ділянок, які будуть запропоновані для передачі у власність здійснюється на веб-сайті ГУ Держгеокадастру у Луганській області.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Пунктом «б» частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до якої,   громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) ведення особистого селянського господарства, (…) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади (…), який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз зазначених норм права свідчить, що обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене      наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333   (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися   розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. 
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного суду від 21.11.2019 у справі №812/1268/17, від 28.11.2019 у справі №803/1067/17, від 05.12.2019 у справі №806/2540/17. 
Крім того,   Земельним кодексом України   визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень   статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 17.04.2018 у справі №812/1557/17.
Разом з тим, як встановлено судами у межах цієї справи, відповідачем не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою   статті 118 ЗК України, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Отже, відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправною.
Щодо посилань скаржника на Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджену   постановою Уряду від 07.06.2017 №413, то в даному документі передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.
Разом з тим, у зв`язку із затвердженням даної Стратегії зміни до   Земельного кодексу України   не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.
Відтак, оскільки порядок надання земельних ділянок врегульовано безпосередньо   ЗК України, посилання відповідача на   зазначену постанову Уряду, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах   (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року   №3-рп/2003).
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності правових підстав для задоволення позову шляхом визнання протиправної відмови ГУ Держгеокадастру у Луганській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність та зобов`язанням останнього повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 04.07.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Ліснополянській сільській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства.
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить. 
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі   "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування - відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Луганській області залишити без задоволення.
Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018 у справі №812/1552/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                      С. М. Чиркін
                                                                                     В. М. Бевзенко       
                                                                                                Л. В. Тацій