ПОСТАНОВА
Іменем України

21 травня 2020 року 
Київ
справа №160/239/19
адміністративне провадження №К/9901/9817/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №160/239/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" до Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про часткове визнання протиправним та нечинним рішенням № 636 від 05.07.2018 року, визнання незаконними дії, зобов`язання вчинити певні дії, відшкодування збитків, провадження по якій відкрито 

за касаційною скаргою  Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року (суд у складі головуючої судді - Конєвої С.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року (суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В., суддів: Чумака С.Ю., Юрко І.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 09 січня 2019 Товариство з обмеженою відповідальністю фірма "Тіслав" звернулось до суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства "Управління по ремонту та експлуатації автошляхів" Дніпровської міської ради (відповідач-1), Інспекції з питань благоустрою Дніпровської міської ради (відповідач-2), Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (відповідач-3), у якому просило:
- визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 636 "Про усунення наслідків порушень Правил благоустрою території міста" від 05.07.2018р. в частині пунктів 2, 18, 22, 24, 28, 37, 38, 41, 43, 44 Переліку тимчасових споруд, викладеного у Додатку до Рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради №636 від 05.07.2018р.;
- визнати дії комунального підприємства "Управління по ремонту та експлуатації автошляхів" Дніпровської міської ради та Інспекції з питань благоустрою Дніпровської міської ради щодо демонтажу тимчасових споруд позивача незаконними;
- протягом двох тижнів з моменту вступу рішення у законну силу повернути на місце розташування за адресою м . Дніпро , вул. Бердянська, 1 тимчасову споруду з жовтого профнастилу з коричневим піддашком, розміром 3x5 метрів, з захисними жалюзі коричневого кольору, або відшкодувати вартість вказаної тимчасової споруди у розмірі 44375,66 грн.;
- протягом двох тижнів з моменту вступу рішення у законну силу зобов`язати Виконавчий комітет Дніпровської міської ради та комунальне підприємство "Управління по ремонту та експлуатації автошляхів" Дніпровської міської ради відшкодувати солідарно вартість незаконно демонтованих тимчасових споруд позивача в сумі: тимчасові споруди №1, №3 загальною площею 22,1 кв м., що були розташовані за адресою: Дніпро, вулиця Малиновського, буд. 34а - 71584,00 грн. (звіт про оцінку майна №Н01-1107/18); тимчасові споруди №1, №2, №3 загальною площею 42,9 кв м., що були розташовані за адресою: Дніпро, вулиця Бердянська, 1 - 138957,00 грн. (звіт про оцінку майна №Н02-1107/18); тимчасові споруди №4, №5 загальною площею 27,4 кв м., що були розташовані за адресою: Дніпро, вулиця Бердянська, 1 - 88751,00 грн. (звіт про оцінку майна №Н03-1107/18); тимчасові споруди загальною площею 15 кв м., що були розташовані за адресою: м. Дніпро, проспект імені Газети "Правда", 2- 117037,00 грн. (звіт про оцінку майна №РDК161013 004); тимчасова споруда загальною площею 8,5 кв м., що була розташована за адресою: м. Дніпро, вулиця Бердянська, 1а - 134227,00 грн. (звіт про оцінку майна №РDК 161018-001); тимчасова споруда загальною площею 10 кв м., що була розташована за адресою: м. Дніпро, проспект Миру, 17 - 52432,00 грн. (Договір купівлі-продажу торгівельного кіоску від 12.08.2012р.).
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, закрито провадження в адміністративній справі № 160/239/19 в частині позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" до Комунального підприємства "Управління по ремонту та експлуатації автошляхів" Дніпровської міської ради (відповідач-1) та до Інспекції з питань благоустрою Дніпровської міської ради (відповідача-2) про визнання дій незаконними, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування збитків.
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року, закрито провадження в адміністративній справі № 160/239/19 за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради про часткове визнання протиправним та нечинним рішення №636 від 05.07.2018р., визнання незаконними дій, зобов`язання вчинити певні дії, відшкодування збитків.
Також судами роз`яснено позивачу, що розгляд даної категорії спорів у цій справі віднесено до юрисдикції Господарського суду Дніпропетровської області.
4. Не погоджуючись з такими рішеннями судів попередніх інстанцій, Товариство з обмеженою відповідальністю фірма "Тіслав" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 08 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження за скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року у справі № 160/239/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" до Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про часткове визнання протиправним та нечинним рішенням № 636 від 05.07.2018 року, визнання незаконними дії, зобов`язання вчинити певні дії, відшкодування збитків.
6. Касаційна скарга аргументована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про можливість розгляду даної справи за правилами господарського судочинства. Касатор зазначає, що його позов обумовлений тим, що руйнація споруд, власником яких він є, не є наслідком господарських правовідносин, а є результатом протиправного рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради №636 та неправомірних дій на його виконання відповідачів -1, -2, а також порушення відповідачами -1, -2 "Порядку демонтажу тимчасових споруд", затвердженого рішенням сесії Дніпровської міської ради №43/37 від 24.07.2013 року, що є регуляторним актом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
8. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
10. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
11. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
12. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків. 
13. Як вбачається зі змісту позовної заяви та оскаржуваних судових рішень, Товариство з обмеженою відповідальністю "Тіслав" звернулось до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради №636 "Про усунення наслідків порушень Правил благоустрою території міста" від 05 липня 2018 року в частині пунктів 2, 18, 22, 24, 28, 37, 38, 41, 43, 44, 51 Переліку тимчасових споруд, викладеного у Додатку до Рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради №636 від 05.07.2018 року; визнання дій Комунального підприємства "Управління по ремонту та експлуатації автошляхів" Дніпровської міської ради та Інспекції з питань благоустрою Дніпровської міської ради щодо демонтажу тимчасових споруд позивача протиправними; повернення на місце розташування тимчасових споруд; відшкодування вартості незаконно демонтованих тимчасових споруд позивача.
14. Закриваючи провадження у даній справі, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у зв`язку із прийнятим оскаржуваним рішенням позивач позбувся права володіння, користування своїм майном. Тобто, виник спір про право, а тому спірні правовідносини не підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
15. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне. 
16. Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 квітня 2008 року в справі «Вассерман проти Росії» наголосив на тому, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.
17. Також Конституційний Суд України у Рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
18. Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС у порядку адміністративного судочинства.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність суб`єкта владних повноважень як сторони у спірних правовідносинах та виконання ним у цих правовідносинах управлінських функцій.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС  суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
19. Положеннями статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 6 вересня 2005 року № 2807-IV визначено, що до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо.
У силу приписів статті 12 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
Відповідно до статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.
Частиною першою статті 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.
Таким чином, Закон України «Про благоустрій населених пунктів» наділяє міські ради та їх виконавчі органи повноваженнями здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою.
У розумінні Закону України «Про благоустрій населених пунктів» дії з демонтажу елементів благоустрою є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення об`єкту благоустрою території).
20. Відповідно до пункту 1.1.5. Правил благоустрою міста Дніпра, затверджених рішенням міської ради від 27.11.2013 № 44/43, організацію благоустрою міста Дніпра забезпечують органи місцевого самоврядування та виконавчої влади. Повноваження Дніпровської міської ради, її виконавчих органів та органів самоорганізації населення у сфері благоустрою визначені законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», «Про органи самоорганізації населення», іншими нормативно-правовими актами України.
Рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території міста є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.
Пунктом 2.2. цього Положення визначено повноваження виконавчих органів міської ради, серед яких, зокрема, здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням території міста, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо;
Згідно пункту 2.5.2. підприємства, установи, організації та фізичні особи-підприємці у сфері благоустрою міста зобов`язані допускати на об`єкти благоустрою, що перебувають у їх власності або користуванні, аварійно-рятувальні та інші служби для здійснення заходів щодо запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, а також посадових осіб виконавчих органів та інших уповноважених осіб Дніпровської міської ради для здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утримання території міста, отримувати акти перевірки дотримання вимог Правил благоустрою території міста Дніпра, приписи про усунення виявлених порушень, надавати необхідні відомості для складання акта перевірки та протоколу про адміністративні правопорушення.
При цьому, пунктом 24.4. визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою міста здійснюється міською радою та її виконавчими органами відповідно до законів України «Про благоустрій населених пунктів», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні», інших нормативно-правових актів.
Таким чином, Виконавчий комітет Дніпровської міської наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста.
При цьому, як вбачається з оскаржуваного рішення №636 "Про усунення наслідків порушень Правил благоустрою території міста" від 05 липня 2018 року, Виконавчий комітет Дніпровської міської ради вирішив питання щодо демонтажу тимчасових споруд, розташованих у місті Дніпро, зокрема, споруд, що належали позивачу.
Вказане вище рішення №636 було виконане КП "Управління по ремонту та експлуатації автошляхів" Дніпровської міської ради та Інспекцією з питань благоустрою Дніпровської міської ради шляхом демонтажу таких тимчасових споруд.
Вказані дії є реалізацією владних функцій, а тому звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру і повинно здійснюватись у порядку адміністративного судочинства.
21. Відповідно до частин першої та п`ятої статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Згідно з частиною четвертою статті 22 Цивільного кодексу України на вимогу особи, якій завдано шкоди, та відповідно до обставин справи майнова шкода може бути відшкодована і в інший спосіб, зокрема, шкода, завдана майну, може відшкодовуватися в натурі (передання речі того ж роду та тієї ж якості, полагодження пошкодженої речі тощо).
Враховуючи, що між сторонами немає спору щодо права на тимчасові споруди, відповідачами не оскаржується та не заперечується право власності позивача на це майно, а, отже, вимоги щодо повернення частини майна та відшкодування вартості іншої його частини в цьому випадку є заходом відновлення його прав, які були порушені відповідачем в процесі владно-управлінської діяльності, і охоплюється поняттям «restitutio in integrum».
Тобто спір в цій частині також є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.
Така правова позиція щодо юрисдикції спорів, пов`язаних із виконанням рішення про демонтаж тимчасових споруд для підприємницької діяльності викладена у поставах Великої Палати Верховного суду від 12 грудня 2018 року у справі №826/10330/17 та від 8 червня 2019 року у справі № 912/1286/18.
З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що вирішення даного спору відноситься до господарської юрисдикції.
22. Щодо посилання судів попередніх інстанцій на постанову Великої Палати Верховного суду від 30.01.2019 року у справі №803/413/18 колегія суддів Верховного Суду зазначає, що правовідносини у цій справі стосувалися визнання протиправним та скасування рішення Луцької міської ради Волинської області про надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Житловий квартал» на умовах оренди земельної ділянки для будівництва та обслуговування нежитлових приміщень. При цьому, позивачами у даній справі були депутати цієї ради в інтересах міської громади.
Таким чином, правовідносини у справі №803/413/18 та №160/239/19 не є тотожними, а відтак, правовий висновок Великої Палати Верховного суду у справі №803/413/18, який ліг в основу оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, не може бути застосований до спірних правовідносин у справі №160/239/19.
23.  Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Зважаючи на те, що судами першої та апеляційної інстанцій будо допущено порушення норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
24. Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
25. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" - задовольнити.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року по справі №160/239/19 - скасувати.
3. Справу №160/239/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Тіслав" до Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про часткове визнання протиправним та нечинним рішенням № 636 від 05.07.2018 року, визнання незаконними дії, зобов`язання вчинити певні дії, відшкодування збитків - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій