ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
02 червня 2020 року           справа №200/699/20-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Гаврищук Т.Г., Блохіна А.А., секретар судового засідання Антонюк А.С., за участі прокурора Сельської О.З., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Прокуратури Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (повне судове рішення складено 25 лютого 2020 року у м. Слов`янську) у справі № 200/699/20-а (суддя в І інстанції Бабаш Г.П.) за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Донецької області про визнання протиправним та скасування наказу прокурора Донецької області від 10.12.2019 № 1080-к, зобов`язання вчинити певні дії,
                                                   
                                                         УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Прокуратури Донецької області, в якій просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Донецької області від 10.12.2019 №1080-к (далі - Спірний наказ);
- зобов`язати відповідача здійснити перерахунок та виплату заробітної плати та інших виплат з урахуванням надбавки за високі досягнення у праці або особливо важливої роботи, що не була врахована та не була виплачена внаслідок дії Спірного наказу у частині скасування надбавки  за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, з моменту її припинення - з 10.12.2019.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що наказом прокурора Донецької області від 11.05.2016 № 1309-к позивачу встановлена надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи з урахуванням надбавок за класний чин та вислугу років у розмірі 70%. Проте, Спірним наказом на підставі подання заступника прокурора Донецької області, позивачу встановлено надбавку у розмірі 30%, тобто її зменшено. Позивач вважав вищезазначений наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, з огляду на відсутність підстав для скасування надбавки.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року позовні вимоги задоволені.
Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив суд скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. 
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що у період з 19 по 26 листопада 2019 року Генеральною прокуратурою України було перевірено стан організації роботи управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Донецької області, за наслідками якої виявлено суттєві недоліки і прорахунки, у зв`язку з чим стан нагляду за додержанням законів у кримінальних провадженнях визнано таким, що не відповідає вимогам кримінального процесуального законодавства, Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), галузевих наказів Генеральної прокуратури України. На підставі подання заступника прокурора області Коршуна Г.В. було винесено Спірний наказ про встановлення надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи з урахуванням надбавок за вислугу років у розмірі 30% начальнику відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури області ОСОБА_1 . 
Відповідач наголошує, що право надавати оцінку за високі досягнення у праці або особливо важливої роботи є оціночним, а право надавати таку оцінку, в силу ч. 3 ст. 17 Закону № 1697-VII, надано прокурору вищого рівня.
У зв`язку з цим, при вирішенні питання про високі досягнення у праці або особливо важливої роботи ОСОБА_1 керівник регіональної прокуратури володів дискрецією, а відтак встановлення конкретного розміру (відсотку) надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи ОСОБА_1 є також дискреційним повноваженням  керівника прокуратури.
В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити. Позивач до апеляційного суду не прибув.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено таке.
Наказом прокурора Донецької області від 18.08.2017 № 1451-к ОСОБА_1 призначений на адміністративну посаду начальника відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Донецької області.
З 11.05.2016 позивачу встановлена надбавка наказом Прокуратури Донецької області № 1309-к у розмірі 70%.
На виконання наказу Генерального прокурора № 289 від 15.11.2019 у період з 18 по 25 листопада 2019 року прокурором відділу Генеральної прокуратури України проведено перевірку стану організації нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю у прокуратурі Донецької області.
Згідно висновків довідки, складеної за результатами проведеної перевірки, стан організації роботи прокуратури Донецької області щодо протидії організованим формам злочинності у цілому відповідає вимогам галузевих наказів Генерального прокурора України, але потребує покращення.
Спірним наказом на підставі подання заступника прокурора Донецької області начальнику відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури області ОСОБА_1 встановлено надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи з урахуванням надбавок за вислугу років у розмірі 30%.
Згідно статті 49 Закону Закон № 1697-VII на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: догана; заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); звільнення з посади в органах прокуратури.
Згідно статті 9 Дисциплінарного статуту працівників прокуратури, затвердженого постановою Верховної ради України від 06.11.1991 № 1796-XII, дисциплінарними стягненнями є: догана; пониження в класному чині; пониження в посаді; позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.
Відтак, зміна розміру надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи не є заходом дисциплінарного стягнення.
Відповідно до пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012, «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505) керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці надано право установлювати надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, зокрема прокурорам та слідчим органів прокуратури, а також іншим працівникам прокуратури, які безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів (якщо положеннями про підрозділи передбачено виконання такої роботи) - у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за класний чин (ранг державного службовця) та вислугу років.
У разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни зазначена надбавка скасовується або розмір її зменшується.
Наказом Генерального прокурора від 18.06.2015 № 85 затверджено Положення про порядок встановлення і виплати надбавок та доплат до посадових окладів працівників прокуратури України (далі - Положення).
Зазначеним Положенням передбачено, що при обчисленні розміру надбавки повинні бути враховані: функціональне навантаження та особистий внесок працівника у загальні результати роботи; термін перебування на займаній посаді; стан дотримання службової та трудової дисципліни; своєчасність і якість виконання завдань та особливих доручень; інтенсивність та напруженість у роботі; рівень ініціативності і творчого підходу до виконання службових обов`язків; складність виконуваної роботи; участь у нормотворчій діяльності.
Отже, вказана надбавка призначається керівником прокуратури виходячи з реальних результатів роботи працівника та зазначених вище показників.
Надбавка встановлюється та виплачується на підставі наказів прокурорів обласного рівня, яким пропозиції щодо встановлення надбавок працівникам подаються, у т.ч. заступниками прокурорів областей.
У разі систематичного несвоєчасного виконання працівниками завдань, погіршення якості їх роботи і допущення порушень трудової дисципліни надбавка скасовується або її розмір зменшується на підставі наказів Генерального прокурора України, прокурорів обласного рівня.          
Як зазначає відповідач та вбачається з оскаржуваного наказу, підставою для прийняття рішення про зменшення позивачу надбавки стало подання заступника прокурора Донецької області Коршуна Г.В. , де викладено конкретні факти виконання службових обов`язків ОСОБА_1 , які свідчили про допущені прорахунки та погіршення якості роботи, що й слугувало підставою для визначення іншого розміру надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи.
Разом з цим, з подання заступника прокурора Донецької області про визначення розміру надбавки ОСОБА_1 вбачається, що воно ґрунтується на результатах перевірки, здійсненої Генеральною прокуратурою. 
Проте, висновок, викладений в поданні, прямо суперечить висновку довідки перевірки, здійсненої посадовою особою Генеральної прокуратури. Як вже було зазначено, в довідці Генеральної прокуратури визначено, що стан організації роботи прокуратури Донецької області щодо протидії організованим формам злочинності у цілому відповідає вимогам галузевих наказів Генерального прокурора України, але потребує покращення. Натомість в поданні наголошено, що за наслідками перевірки виявлено суттєві недоліки і прорахунки, у зв`язку з чим стан нагляду за додержанням законів у кримінальних провадженнях визнано таким, що не відповідає вимогам кримінального процесуального законодавства, Закону України «Про прокуратуру», галузевих наказів Генеральної прокуратури України.
Тобто, з подання не вбачається, яким чином зроблений висновок щодо порушень у виконанні позивачем службових обов`язків, не наведено доводів щодо погіршення якості роботи. Відомості щодо проведення відносно позивача будь-якої іншої перевірки відсутні. 
При цьому, слід звернути увагу на довідку про результати стану організації роботи прокуратури Донецької області з питань нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинність, складену за результатами перевірки працівниками Генеральної прокуратури України 26 лютого 2018 року - 2 березня 2018 року.
Дана довідка фактично містить аналогічні висновки щодо предмету перевірки, що і довідка, на підставі якої складено подання, але жодних заходів за її результатами, зокрема щодо зменшення відповідної надбавки, до позивача застосовано не було.
Вказане викликає певну невизначеність, проте особа має знати критерії оцінки своєї роботи, зокрема, умови, за яких може змінюватись розмір її винагороди.
Відповідач в обґрунтування своєї позиції зазначав, що повноваження керівника прокуратури щодо встановлення надбавок є дискреційними.
З цього питання колегія суддів зазначає таке.
Так, дискреційними повноваженнями є сукупність прав та обов`язків осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень.
Разом з цим, дискреційні повноваження все одно мають реалізовуватися суб`єктом в межах, визначених законодавством. 
В даному випадку і Постановою № 505, і Положенням, затвердженим Наказом Генерального прокурора від 18.06.2015 № 85, визначено, що надбавка скасовується або її розмір зменшується у разі систематичного несвоєчасного виконання працівниками завдань, погіршення якості їх роботи і допущення порушень трудової дисципліни.
Спірний наказ є актом індивідуальної дії, тобто породжує для особи певні юридичні наслідки, в даному спорі це зменшення оплати праці позивача, тому приймаючи рішення про зменшення розміру надбавки, прокурор має мотивувати своє рішення та зазначити, які саме обставини призвели до цього.
При цьому, місцевий суд також правильно встановив безпідставність посилання відповідача на результати перевірки, проведеної у період з 11 по 20 грудня 2019 року на виконання наказу прокурора області № 53р від 11.12.2019, оскільки ця перевірка проведена вже після прийняття відповідачем оскаржуваного наказу і не її результати стали обґрунтуванням його прийняття.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 2 статті 2 КАС України  у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною 2  статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених  статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Приймаючи до уваги наведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 і визнання протиправним та скасування наказу від 10.12.2019 № 1080-к.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                                   ПОСТАНОВИВ: 

Апеляційну скаргу Прокуратури Донецької області - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року у справі № 200/699/19-а - залишити без змін.
Повне судове рішення - 02 червня 2020 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строк касаційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Головуючий суддя                                                                                 І. В. Сіваченко

Судді                                                                                            А. А. Блохін 
                                                                                                                                            
                                                                                                                Т. Г. Гаврищук