ПОСТАНОВА
Іменем України

15 травня 2020 року 
Київ
справа №540/2198/19
адміністративне провадження №К/9901/35453/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О.,  Коваленко Н.В., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю "Особливе конструкторське бюро "Пріор"
на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду у складі судді Морська Г.М. від 21   жовтня 2019   року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І. від  03 грудня 2019 року 
у справі № 540/2198/19
за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Особливе конструкторське бюро "Пріор"
до Державного підприємства геодезії, картографії та кадастру "Херсонгеоінформ", 
про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2019 року Товариство з додатковою відповідальністю "Особливе конструкторське бюро "Пріор" (далі також - позивач, ТзДВ "Особливе конструкторське бюро "Пріор") звернулося до суду з позовом до Державного підприємства геодезії, картографії та кадастру "Херсонгеоінформ" (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття до виконання замовлення позивача на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації, встановлення меж в натурі (на місцевості) земельної ділянки та внесення відомостей до Державного земельного кадастру; зобов`язати відповідача прийняти до виконання замовлення позивача на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації, встановлення меж в натурі (на місцевості)   земельної ділянки за адресою: м . Херсон , вул. Робоча, 66 , з метою визначення меж цієї земельної ділянки та внесення до Державного земельного кадастру.
2. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі № 540/2198/19.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, а ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 540/2198/19 - без змін.
4. 17 грудня 2019 року позивач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 21   жовтня 2019   року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від  03 грудня 2019 року  у справі № 540/2198/19, в якій просить такі скасувати, а справу повернути до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
5. Ухвалою Верховного Суду від 08 січня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі.
6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 квітня 2020 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач не є суб`єктом владних повноважень, оскільки не наділений владними управлінськими функціями, а тому зазначене виключає розгляд даного спору в порядку адміністративного судочинства.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. ТзДВ "Особливе конструкторське бюро "Пріор" у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки вони є необґрунтованими, незаконними та ухваленими з порушенням норм матеріального та процесуального права.
9. Зазначає, що відповідно до пункту 17 статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» подання документації із землеустрою до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру здійснюється розробником такої документації, якщо інше не встановлено договором на виконання робіт із землеустрою. Вказане свідчить про те, що  Держава надала (делегувала) повноваження на прийняття рішень щодо прийняття  замовлення або щодо відмови у прийнятті такого замовлення саме розробнику такої документації, а тому відповідача наділено владними управлінськими повноваженнями.
10. Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що вимоги позивача не підлягають задоволенню, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій необхідно залишити без змін.  
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
12. Згідно зі статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13. Європейський суд з прав людини у пункті 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
14. Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Відповідно до частини 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
16. Частиною 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
17. Статтею 124 Конституції України встановлено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
18. Однак, це не означає, що правопорядок в Україні допускає можливість звертатися з будь-якими позовами (позовними вимогами) до будь-якого суду, адже порядок здійснення судочинства в силу вимог статті 92 Конституції України визначається виключно Законами України, тому право на звернення до суду фізичні та юридичні особи мають здійснювати у порядку та спосіб, визначений законами з питань судочинства.
19. За приписами статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів.
20. Повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства визначаються КАС України.
21. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
22. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
23. Пунктом 2 частини 1 статті 4 КАС України передбачено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
24. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).
25. При цьому, необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих відносинах, у яких виник спір.
26. Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження у межах діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.
27. Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
28. Отже, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
29. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.
30. Предметом та підставами позову у даній справі є бездіяльність відповідача щодо неприйняття до виконання замовлення позивача на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації, встановлення меж в натурі (на місцевості) земельної ділянки та внесення відомостей до Державного земельного кадастру.
31. Суб`єктом владних повноважень за КАС України визнається не тільки орган державної влади або орган місцевого самоврядування, але й інший суб`єкт під час виконання ним владних управлінських функцій. Тобто визначальною ознакою суб`єкта владних повноважень є наділення його законодавством владними управлінськими функціями або делегування таких функцій у визначеному законом порядку.
32. Відповідно до статті 26 Закону України "Про землеустрій" Розробниками документації із землеустрою є:
юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою;
фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
Взаємовідносини замовників і розробників документації із землеустрою регулюються законодавством України і договором.
33. Подання документації із землеустрою до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру від імені замовника документації здійснюється її розробником, якщо інше не встановлено договором.
34. Згідно зі статті 27 Закону України "Про землеустрій", замовники документації із землеустрою за рахунок власних коштів мають право на вибір розробника та укладення з ним договору, якщо інше не передбачено законодавством України.
35. Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 21 жовтня 2019 року відповідач у справі є державним підприємством, видом діяльності якого є діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих серах. З 04 лютого 2019 року знаходиться в стані припинення.
36. Таким чином, враховуючи правовий статус відповідача, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач не відповідає вищенаведеному визначенню поняття "суб`єкта владних повноважень", що виключає розгляд даного спору в порядку адміністративного судочинства.
37. Оскільки в даних відносинах відповідач не має статусу суб`єкта владних повноважень, не здійснює владні управлінські функції, спір між сторонами не є публічно-правовим, тому його не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
38. Таким чином, державне підприємство геодезії, картографії та кадастру «Херсонгеоінформ» не є суб`єктом владних повноважень, а спір між двома юридичними особами слід вирішувати за правилами господарського судочинства, оскільки згідно зі статтями 4, 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності, а отже, розглядають справи в порядку позовного провадження, коли склад учасників спору відповідає приписам статті 4 цього Кодексу, а правовідносини, з яких виник спір, мають господарський характер. Тобто критеріями належності справи до господарського судочинства за загальними правилами є одночасно суб`єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин.
39. Згідно частини 2 статті 4 Господарського процесуального кодексу України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
40. До юрисдикції господарських судів, згідно пункту 10 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України, віднесено справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
41. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанцій, що заявлені позивачем вимоги належить розглядати в порядку господарського судочинства.
42. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС   України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
43. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
44. З огляду на викладене касаційну скаргу ТзДВ "Особливе конструкторське бюро "Пріор" необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
45. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до   статті 139 КАС України   судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343,   349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю "Особливе конструкторське бюро "Пріор" залишити без задоволення, а ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 21   жовтня 2019   року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від  03 грудня 2019 року - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                     Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                                            Н.В. Коваленко