П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

06 травня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 520/13119/19	
Головуючий в 1 інстанції: Бескровний Я.В.
           Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:  
              Головуючого:              Градовського Ю.М.
              суддів:                          Крусяна А.В., 
                                                   Яковлєва О.В.
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Київського районного суду м.Одеси від 18 лютого 2020р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про скасування постанови,-

В С Т А Н О В И Л А:
У червні 2019р. ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив поновити строк на оскарження постанови №296-ДК/0129По/08/01/19 від 14.05.2019р., та скасувати постанову №296-ДК/0129По/08/01/19 від 14.05.2019р. про притягнення до адміністративної відповідальності за ст.188-5 КУпАП України, провадження у справі про адміністративне правопорушення закрити.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 18.02.2019р. відповідачем на його ім`я видано припис за №6-ДК/0031Пр/03/01/-19 про усунення порушення земельного законодавства. 14.05.2019р. заступником головного державного інспектора Вербовщуком  С.Г. винесено постанову про накладення адміністративного стягнення за №296-ДК/0129По/08/01/-19, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст.188-5 КУпАП, та накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 255грн..
Вважаючи, що наведені в приписі та постанові висновки є невірними, а дії щодо розгляду справи про адміністративне правопорушення і винесення постанови про накладення адміністративного стягнення є незаконними, позивач звернувся в суд з даним позовом.
Посилаючись на вказане просив позов задовольнити.
Рішенням Київського районного суду м.Одеси від 18 лютого 2020р. адміністративний позов задоволено.
Поновлено строк на оскарження постанови №296-ДК/0129По/08/01/19 від 14.05.2019р..
Скасовано постанову №296-ДК/0129По/08/01/19 від 14.05.2019р. про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за ст.188-5 КУпАП України та провадження у справі про адміністративне правопорушення закрито.
В апеляційній скарзі апелянт просить рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволені адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.
Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про залишення скарги без задоволення, а рішення суду без змін, з наступних підстав.
Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова не відповідає вимогам законодавства, оскільки припис видано без попереднього складання протоколу про адміністративне правопорушення, а сам припис не містить вказівки яким чином слід усунути порушення земельного законодавства.
Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об`єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.
Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Управлінням контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру в Одеській області на підставі наказу за №6-ДК від 11.01.2019р. проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельної ділянки з кадастровим номером 5110136900:33:011:0121, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , та земельної ділянки з кадастровим номером 5110136900:33:011:0090, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами перевірки, 18.02.2019р. посадовими особами Держгеокадастру складено акт за №6-ДК/56/АП/09/01/-19, яким встановлено, що ОСОБА_1 використовує земельну ділянку з кадастровим номером 5110136900:33:011:0121 власником якої є ОСОБА_2 , площею 0,0005га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , правовстановлюючі документи на яку в нього відсутні, що є порушенням ст.125,126 ЗК України.
Також, 18.02.2019р. посадовими особами Держгеокадастру складено та наступного дня вручено ОСОБА_1 припис за №6-ДК/0031Пр/03/01/-1, яким останнього зобов`язано усунути порушення земельного законодавства.
В подальшому, на підставі наказу Держгеокадарсту за №296-ДК від 3.04.2019р. посадовою особою ГУ Держгеокадастру в Одеській області здійснено державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки виконання припису за №6-ДК/0031Пр/03/01 /-19 від 18.02.2019р..
Так, перевіркою з виїздом на місце встановлено, що ОСОБА_1 продовжує використовувати земельну ділянку площею 0,0005га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , без правовстановлюючих документів, про що складено акт обстеження земельної ділянки за №296-ДК/369/АО/10/01/-19 від 16.04.2019р..
18.04.2019р. посадовими особами Держгеокадастру складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки за №296-ДК/272/АП/09/01/-19, яким встановлено, що ОСОБА_1 вимоги припису від 18.02.2019р. за №6-ДК/0031Пр/03/01/-19 не виконав, порушення земельного законодавства не усунув, що є порушенням ч.1 ст.144 ЗК України, відповідальність за яке передбачено ст.188-5 КУпАП.
На підставі встановлених порушень, 6.05.2019р. державним інспектором Скорохватовим  Г.О складено протокол про адміністративне правопорушення за №296-ДК/0137П/07/01/-19.
В подальшому, 15.05.2019р. заступником головного державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Одеській області Зербовщуком С.Г. прийнято постанову за №296-ДК/0129По/08/01/-19, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчинені адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст.188-5 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 255грн..
Перевіряючи законність оскаржуваної постанови про накладення адміністративного стягнення, з урахуванням підстав, за якими позивач пов`язує її протиправність та скасування, колегія суддів виходить з наступного.
Приписами ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Положеннями ст.187 ЗК України встановлено, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
У відповідності до ст.188 ЗК України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Згідно до ст.2 цього Закону, основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Положеннями ст.4 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до ст.5 вказаного Закону, органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14.01.2015р. за №15, передбачено, що державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені ст.6 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
- додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Відповідно до ст.9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
- проведення перевірок;
- розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
- участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
- розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Згідно зі ст.10 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Зміст наведених правових норм свідчить про те, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту ст.ст.9,10 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначається іншими нормативно-правовими актами. Приписи про усунення виявлених порушень мають надаватися лише тим особам, які безпосередньо вчинили порушення вимог земельного законодавства.
При цьому, відповідно до приписів ч.1 ст.211 ЗК України, за порушення земельного законодавства передбачена цивільна, адміністративна або кримінальна відповідальність.
Порядок оформлення матеріалів у разі виявлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель порушень вимог земельного законодавства, їх обліку, розгляду, а також оскарження та контролю за провадженням у справах про адміністративні правопорушення визначено Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель  і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України за №6 від 19.01.2017р. (надалі - Інструкція №6).
Пунктом 1 Інструкції №6 передбачено, що у разі виявлення порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, за яке КУпАП передбачена адміністративна відповідальність, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення. Протокол про адміністративне правопорушення є підставою для розгляду справи, винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності (ст.ст.256, 268, 283 КУпАП, розділ ІІІ Інструкції №6).
Апеляційний суд звертає увагу на те, що визнання особи винною у вчиненні порушення вимог законодавства щодо охорони та використання земель, відповідальність за яке передбачена КУпАП, може здійснюватися виключно за наслідками розгляду та вирішення справи про адміністративне правопорушення.
Зі змісту складених за результатами перевірки актів, вбачається, що ОСОБА_1 порушив вимоги земельного законодавства, зокрема, ст.125, 126 ЗК України, що фактично свідчить що ним самовільно зайнято земельну ділянку, за що ст.188-5 КУпАП передбачена адміністративна відповідальність. Разом з тим, ГУ Держгеокадастру у Одеський області не було складало протокол про адміністративне правопорушення та не здійснено розгляд справи про адміністративне правопорушення, у зв`язку з чим, на думку судової колегії були відсутні підстави для покладення на ОСОБА_1 зобов`язання щодо усунення вказаних порушень земельного законодавства.
З огляду на це, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржена постанова про накладення адміністративного стягнення за невиконання припису, прийнята без попереднього складання протоколу про адміністративне правопорушення та є суттєвим порушенням вимог законодавства, що слугує підставою для скасування такої постанови.
Також, судова колегія зауважує, що зазначивши у приписі про необхідність "усунути порушення земельного законодавства у 30 денний термін з дня отримання припису", відповідач не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність. Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі для усунення порушень. 
Що стосується доводів апеляційної скарги про право вибору у позивача способу усунення порушення земельного законодавства, то судова колегія вважає такі доводи безпідставними, оскільки спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту припису як акта індивідуальної дії. Суд визнає, що зобов`язальний характер припису щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення, так і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.
Також, судова колегія акцентує увагу на тому, що у відповідності до положень ст.1 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" самовільним зайняттям земельної ділянки є будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочинну щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Як вбачається із матеріалів справи, що посадовою особою ГУ Держгеокадастру в Одеській області було зроблено висновок, що оскільки гараж, власником якого є ОСОБА_1 (позивач) знаходиться на частині земельної ділянки, власником якої є ОСОБА_2 , то ОСОБА_1 за відсутність у нього правовстановлюючих документів на землю порушує земельне законодавство.
Судова колегія вважає, що такі висновки державного інспектора не відповідають законодавству, у зв`язку із наступним.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Київського районного суду м.Одеси від 6 жовтня 2010р. по справі за №2-300/2010 про розподіл спільного майна, за ОСОБА_1 визнано право власності на житловий будинок з надвірними спорудами у вигляді гаражу, огорож, мостіння, що розташовані в АДРЕСА_1 .
Відповідно до ст.377 ЦК України до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).
За нормами ч.1 ст.120 ЗК України у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.
З аналізу вказаних норм випливає існування принципу цілісності об`єкта нерухомості із земельною ділянкою, на якій цей об`єкт розташований. За цими нормами визначення правового режиму земельної ділянки перебуває у прямій залежності від права власності на будівлю і споруду та передбачається механізм роздільного правового регулювання нормами цивільного законодавства майнових відносин, що виникають при укладенні правочинів щодо набуття права власності на нерухомість, і правового регулювання нормами земельного і цивільного законодавства відносин при переході прав на земельну ділянку в разі набуття права власності на нерухомість.
Таким чином, оскільки позивач є власником житлового будинку з надвірними будівлями у вигляді гаражу, на підставі судового рішення, то згідно вищевикладених правових норм набув право власності і на земельну ділянку, на якій розташоване належне йому домоволодіння в т.ч. гараж.
З наведених міркувань, висновки відповідача про те, що гараж, власником якого є ОСОБА_2 знаходиться на частині земельної ділянки, власником якої є ОСОБА_1 є помилковими, а доводи апеляційної скарги про необхідність виконання припису шляхом укладення договору купівлі-продажу, оренди, встановлення сервітуту, перенесення будівлі тощо з урахуванням домовленості та інтересів другої сторони є неаргументованими.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав про задоволення адміністративного позову.
Доводи апеляційної скарги про те, що судом першої інстанції, в порушення положень ст.243 КАС України поновлено строк звернення до адміністративного суду в рішенні суду, а не окремим документом не є підставою для скасування такого рішення суду. 
Отже, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.
За таких обставин, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалено з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для його скасування.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.311, 315, 316, 322 КАС України, колегія суддів,-
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - залишити без задоволення.
Рішення Київського районного суду м.Одеси від 18 лютого 2020р. - залишити без змін.
          Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Головуючий:                                                                                Ю.М.Градовський

Судді:                                                                                          А.В.Крусян

                                                                                                     О.В.Яковлєв