ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 червня 2020 року	Львів	Справа № 1.380.2019.005049 пров. № А/857/5258/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Старунського Д.М.,
суддів Большакової О.О., Качмара В.Я., 
за участю секретаря судового засідання Кітраль Х.І.,
розглянувши у судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 березня 2020 року у справі № 1.380.2019.005049 (рішення ухвалено в м. Львові, головуючий суддя Кравців О.Р., повний текст рішення складено та підписано 16.03.2020) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рудненської селищної ради Залізничного району м.Львова про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії, 

                                                   в с т а н о в и в:

ОСОБА_1 02.10.2019 звернулася в суд із адміністративним позовом до Рудненської селищної ради Залізничного району м.Львова, в якому з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила:
- визнати протиправним рішення відповідача №1226 від 27.06.2019 про відмову у затвердженні позивачу технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відведення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та наданні земельної ділянки у власність (кадастровий номер: 4610165500:05:001:1093, площею 0,01500 га на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати відповідача прийняти рішення про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відведення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та наданні земельної ділянки у власність (кадастровий номер: 4610165500:05:001:1093, площею 0,1500 га на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, з наданням дозволу на безоплатну приватизацію земельної ділянки, з передачею її у власність ОСОБА_1 .
В обґрунтування позову зазначає, що Рудненська селищна рада спочатку надала дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак коли позивач розробила та виготовила документацію із землеустрою відповідної ділянки, отримала кадастровий номер та зареєструвала в Державному земельному кадастрі, селищна рада відмовила у затвердженні проекту землеустрою цієї ділянки. Будинок позивача на ділянці розташований давно, претензій до позивача чи до покійних власників селищна рада ніколи не мала, тому причини відмови позивачу незрозумілі.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04 березня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 оскаржила його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким закрити провадження у справі на підставі п.1 ч. 1 ст. 238 КАС України.
Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення суду постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до постановлення незаконного рішення у справі, а також судом не повно з`ясовано обставини, що мають значення для вирішення справи. Зокрема зазначає, що справу розглянуто за правилами адміністративного судочинства, в той час, як цю справу належить розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки є суть (зміст, характер) позову, з яким вона звернулася до селищної ради, є спором цивільним про право, та відносини між позивачем та відповідачем є приватноправового характеру. Звертає увагу, що здійснення захисту цивільного права, як і встановлення його існування, не віднесено до компетенції адміністративного суду. За наведених обставин вважає, що суд першої інстанції як адміністративний в порушення норм права розглянув справу, яку належало розглядати за правилами цивільного судочинства, а отже рішення суду підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідач не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу.
Скаржник звернувся до суду із заявою, в якій підтримав вимоги апеляційної скарги та просить її задовольнити, а також розгляд справи просить проводити без участі ОСОБА_1 .
Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про час та місце розгляду справи, в судове засідання апеляційного суду не з`явились, що у відповідності до ч.2 ст.313 КАС України не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності. В силу вимог ч.4 ст.229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши підстави для апеляційного перегляду відповідно до доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 09.05.2019 звернулася до Рудненської селищної ради з проханням затвердити рішенням сесії надання їй дозволу на приватизацію земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610165500:05:001:1093.
Рішенням Рудненської селищної ради №1226 від 27.06.2019 відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та наданні земельної ділянки у власність (кадастровий номер 4610165500:05:001:1093), площею 0,01500 га, на АДРЕСА_2 , для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку, господарських будівель та споруд.
На звернення ОСОБА_1 . Рудненська селищна рада повідомила, що заява розглядалася 27.06.2019 на позачерговому пленарному засіданні, проте для прийняття позитивного рішення не набрала необхідної кількості голосів.
Вважаючи рішення відповідача незаконним, позивач звернулася з вказаним позовом до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що селищна рада, відмовляючи у затвердженні технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та наданні земельної ділянки у власність, діяла законно та обґрунтовано в межах передбачених законодавством повноважень, так як позивач не зверталася до селищної ради з проханням надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), не пройшовши обов`язковий етап процедури набуття земельної ділянки у власність.
Проте, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.  
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
У пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що "фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".
Європейський Суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
У відповідності до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Як встановлено частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За визначенням п.п.1, 2 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно правил п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
При вирішенні питання щодо компетенції адміністративного суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову. 
Судом встановлено, що ОСОБА_1 згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності є власником житлового будинку загальною площею 85,3 кв.м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
В травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Рудненської селищної ради з проханням затвердити рішенням сесії надання їй дозволу на приватизацію земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610165500:05:001:1093.
Згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку за кадастровим номером 4610165500:05:001:1093, така розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Державна реєстрація здійснена на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), 12.04.2019; ТОВ «Галгеокадастр». Відомості про зареєстровану форму власності відсутні.
Також із приєднаної до матеріалів справи технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) при складанні акту встановлення і узгодження меж земельної ділянки (а.с.59) вбачається, що такий окрім суміжних землекористувачів був підписаний  і головою Рудненської селищної ради Фурманчуком І.Б. та скріплений печаткою
Рудненська селищна рада 27.06.2019 прийняла рішення №1226, яким відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та наданні земельної ділянки у власність (кадастровий номер 4610165500:05:001:1093), площею 0,01500 га, на АДРЕСА_2 , для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку, господарських будівель та споруд.
За позицією позивача, оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування порушені її права та інтереси як власниці частини будинковолодіння, розташованого на земельній ділянці з присвоєним кадастровим номером 4610165500:05:001:1093, оскільки, на її думку, вона має право на приватизацію цієї ділянки.
Колегія суддів звертає увагу, що за своїм змістом земельний спір, що виник із розпорядження органом місцевого самоврядування землею комунальної власності, є складним і комплексним із правової точки зору. При прийнятті рішення про передачу земельної ділянки у власність ці органи, з одного боку, перебувають у статусі суб`єкта владних повноважень, а з другого - реалізують право власності на землю територіальної громади. Крім того, таке рішення як правовий акт індивідуальної дії є підставою, з якої виникає речове право власності чи користування землею у суб`єктів приватного права.
Оспорювання рішення органу місцевого самоврядування поглинається спором про речове, приватне право, яке як могло належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (статті 19 Цивільного процесуального кодексу України, 21 Цивільного кодексу України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин.
Встановлено, що земельна ділянка, щодо якої позивач звернулася до відповідача про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відведення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та наданні земельної ділянки у власність (кадастровий номер: 4610165500:05:01:1093), розташована за адресою: АДРЕСА_1 , де знаходиться будинок, який належить позивачу на праві приватної власності. Тобто, фактично позивач її використовує для обслуговування вказаного будинку.
Статтею 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону (ч. 1). Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч. 2). Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян (п. а) ч. 3).
Статтею 121 ЗК України встановлено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара (п. г).
За процедурою, встановленою ст. 118 Земельного кодексу України, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (ч. 1).
Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки (ч. 2).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч.9).
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч.10).
Згідно частини 14 статті 186 ЗК України технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) погодженню не підлягає і затверджується, зокрема, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у разі якщо земельна ділянка перебуває у державній або комунальній власності
Відповідно до частин 1 та 2 статті 120 ЗК України у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.
Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
За змістом частини першої статті 377 Цивільного кодексу України до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).
Як видно з матеріалів справи, земельна ділянка за кадастровим номером 4610165500:05:001:1093 не є вільною, оскільки знаходиться під житловим будинком, що перебуває у власності позивача. Ніхто інший, окрім власників цього домоволодіння, не може претендувати на вказану земельну ділянку, оскільки така зайнята об`єктом нерухомого майна - житловим будинком, де проживає позивач.
Отже, підстав для визначення спору як адміністративного не вбачається, оскільки наведені вище норми права передбачають особливості набуття земельної ділянки у власність (її приватизацію) громадянами у разі, якщо вказана земельна ділянка перебуває у їх правомірному користуванні.
Зважаючи на вказані вимоги Земельного та Цивільного кодексів України, колегія суддів зазначає, що змістом позовних вимог позивача є не оскарження рішення органу місцевого самоврядування, а захист його майнового права на конкретну земельну ділянку, на якій розташовано житловий будинок, належний йому на праві власності.
Тобто, змістом спору є не процедура проходження заяви та прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, який є одночасно і власником земель комунальної власності, а реалізація права на безоплатне набуття у власність земельної ділянки для обслуговування об`єкта нерухомого майна, що вже перебуває у власності позивача. Такі обставини виключають можливість розгляду даного спору в порядку адміністративного судочинства.
Таким чином, оспорювання рішення органу місцевого самоврядування у даному випадку поглинається спором про речове, приватне право, яке належить особі до звернення до органу місцевого самоврядування. Таке право виникає і в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але його захист відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 19 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин.
Такий висновок суду колегії суддів апеляційної інстанції збігається з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 826/8018/17, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України є обов`язковою для врахування.
Підсумовуючи викладене вище, колегія суддів вважає, що даний спір не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, а має бути вирішений за правилами цивільного судочинства, враховуючи, що враховуючи те, що між сторонами виник спір з приводу володіння та користування земельною ділянками, позивач має майновий інтерес щодо конкретного об`єкта нерухомого майна - земельної ділянки, на якій розташований належний йому житловий будинок та відповідні господарські споруди.
Згідно положень пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, зазначена обставина є підставою для закриття провадження у справі відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 238 КАС України.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право визнати нечинним судове рішення суду першої інстанції повністю або частково у визначених цим Кодексом випадках і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За приписами ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240  цього Кодексу.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що доводи апелянта про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів, знайшли своє підтвердження, відтак апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду скасуванню з закриттям провадження у справі.
На виконання вимог статті 239 КАС України колегія суддів роз`яснює позивачу, що розгляд вказаної справи віднесено до юрисдикції цивільного судочинства, а також роз`яснює про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Керуючись статтями 238, 241, 243, 310, 313, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

                                                  п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 березня 2020 року у справі № 1.380.2019.005049 скасувати.
Провадження у справі № 1.380.2019.005049 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рудненської селищної ради Залізничного району м.Львова про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії – закрити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	Д. М. Старунський 	
судді	 	О. О. Большакова 	
 	 	В. Я. Качмар  	
                                                                                Повне судове рішення складено 19.06.2020